สัมปทานขุดเจาะน้ำมันให้อะไรกับประเทศ

โดย...ชยุพงศ์ นันท์ธนะวานิช

พลังงานเป็นปัจจัยสำคัญในการดำเนินชีวิตนอกเหนือจากปัจจัยสี่ตามที่ได้เรียนมาในสมัยเด็ก ปิโตรเลียมเป็นแหล่งกำเนิดของพลังงานที่สำคัญโดยมีสัดส่วนสูงถึงร้อยละ 81 ของเชื้อเพลิงทุกชนิดรวมกัน และในจำนวนนี้ร้อยละ 54 ผลิตได้ภายในประเทศจากสัมปทานขุดเจาะน้ำมันที่เขากล่าวหาว่ามีค่าสัมปทาน ต่ำที่สุดในอาเซียน

ปิโตรเลียมที่อยู่ภายใต้พื้นดิน ไม่ได้เป็นสมบัติของใครคนใดคนหนึ่ง แม้ว่าจะพบอยู่ภายในสวนหลังบ้านเรา แต่เราไม่มีสิทธิในการนำขึ้นมาใช้ประโยชน์ ผู้ที่จะนำปิโตรเลียมมา ใช้ประโยชน์ได้ ต้องได้รับสัมปทานปิโตรเลียมจากรัฐ ซึ่งมันไม่ได้พบเจอกันง่ายๆ ต้องใช้เทคโนโลยีที่ทันสมัย ใช้ผู้เชี่ยวชาญเฉพาะด้าน ใช้เงินลงทุนจำนวนมาก กว่าจะนำปิโตรเลียมขึ้นมาใช้ประโยชน์ได้อย่างเป็นรูปธรรม ต้องผ่านขั้นตอนต่างๆ มีความเสี่ยงสูง ธุรกิจนี้จึงเป็นธุรกิจที่มีกำไรสูงเมื่อประสบความสำเร็จ

ระบบบริหารจัดการปิโตรเลียมและการ จัดเก็บรายได้

ในธุรกิจปิโตรเลียม มีระบบบริหารจัดการปิโตรเลียมหลักอยู่ 2 ระบบ คือ ระบบสัมปทานและระบบสัญญา โดยประเทศไทย ได้นำระบบสัมปทานมาใช้ (ในแผนที่อยู่ในกลุ่ม สีแดง) ที่ต้องนำเรื่องนี้มาเขียนไว้ เพราะอยากให้ผู้ที่กล่าวหาได้เข้าใจมากขึ้น เพราะพวกเขาได้นำทั้งสองระบบมาเปรียบเทียบกันตรงๆ โดยเอาร้อยละของกลไกการจัดเก็บรายได้รัฐจับบวกกันตรงๆ แล้วนำมาเทียบกันโดยไม่รู้ว่าแต่ละตัวนั้นมันมาจากอะไรบ้าง ทำให้สับสนเข้าใจผิดได้ง่าย ซึ่งเป็นต้นเหตุของการกล่าวหาว่าสัมปทานของไทยมีค่าสัมปทานต่ำสุดนั่นเอง ดังรูปแสดง (กราฟ 1)

หลักการและรายละเอียดของระบบ ผมขอไม่กล่าวถึงแต่จะเน้นไปที่ระบบการจัดเก็บรายได้ เพราะเป็นเรื่องการแบ่งผลประโยชน์ระหว่าง ผู้ลงทุนและรัฐ โดยจะเปรียบเทียบระบบสัมปทานและระบบสัญญาแบ่งปันผลผลิต ซึ่งเป็นระบบที่ประเทศเพื่อนบ้านเราใช้กัน ดังรูปแสดง (กราฟ 2)

ในระบบสัมปทาน รัฐมีรายได้จากค่าภาคหลวง (Royalty) คือ เมื่อผู้รับสัมปทานเริ่มมีรายได้จากการขายปิโตรเลียมจะต้องจ่ายค่าภาคหลวงให้รัฐในทันทีโดยไม่ต้องคำนึงถึงว่าขณะนั้นโครงการจะมีผลกำไรหรือขาดทุน ต่อมาเมื่อโครงการเริ่มมีผลกำไรจะต้องจ่ายภาษี (Tax) ให้รัฐ และในกฎหมายปัจจุบัน (Thailand III) ประเทศไทยได้เรียกเก็บภาษีอีกตัวหนึ่ง คือ ผลประโยชน์ตอบแทนพิเศษ (SRB) ในกรณีที่มีกำไรเกินสมควร

ในระบบสัญญาแบ่งปันผลผลิต รัฐมีรายได้จากค่าภาคหลวง กำไรปิโตรเลียม (Profit sharing) และภาษี ตัวอย่างการคิดรายได้ แสดงได้ดังตัวเลขนะครับ ซึ่งรัฐหรือประเทศใดอยากได้ส่วนแบ่งมากหรือน้อยสามารถกำหนดที่ตัวร้อยละได้เลยครับ...อ้าว...แล้วเจ้าของประเทศหรือรัฐจะใช้เกณฑ์หรือปัจจัยอะไรในการพิจารณาเพื่อความเหมาะสมและเป็นที่ยอมรับของทั้งฝ่ายรัฐและฝ่ายผู้ลงทุนครับ ...ดังรูปแสดง (กราฟ 3)

การแบ่งผลประโยชน์ระหว่างรัฐและผู้ลงทุนในแต่ละประเทศมีความแตกต่างกันขึ้นอยู่กับนโยบายและจำนวนทรัพยากรที่มีอยู่ของแต่ละประเทศ เช่น ประเทศที่เป็นผู้ส่งออกปิโตรเลียม มีปิโตรเลียมอยู่มาก มีศักยภาพสูง รัฐจะเก็บส่วนแบ่งสูง ซึ่งผู้ลงทุนยอมรับได้ เพราะความเสี่ยงน้อย ผลิตได้มาก ต้นทุนต่ำ ทำกำไรได้มาก ส่วนประเทศที่ต้องนำเข้าปิโตรเลียม หรือมีปิโตรเลียมอยู่ไม่มาก ศักยภาพต่ำ และต้องการให้เกิดการสำรวจหาปิโตรเลียมภายในประเทศ รัฐอาจไม่ต้องการส่วนแบ่งมากนัก เนื่องจากต้องการเชิญชวนให้ผู้ลงทุนนำเทคโนโลยี ผู้เชี่ยวชาญ เครื่องมือเครื่องจักร เงินลงทุน เข้ามาภายในประเทศ ซึ่งถ้ากำหนดสูงไปก็จะไม่มีใครเข้ามาลงทุน เป็นต้น แล้วระบบสัมปทานปิโตรเลียมในบ้านเรามีส่วนแบ่งรายได้เหมาะสมหรือยัง...ถ้าบอกว่าเหมาะสมแล้วก็คงไม่เชื่อ ผมขอเอาผลการวิเคราะห์ของต่างประเทศมาอ้างอิงบ้าง ซึ่งจากผลการวิเคราะห์ระบบจัดเก็บของบ้านเรา รัฐมีส่วนแบ่งรายได้อยู่ระหว่างร้อยละ 50-75 ของกำไรหลังหักค่าใช้จ่าย ดังรูปแสดง (กราฟ 4)

สัมปทานปิโตรเลียมดำเนินงานภายใต้พระราชบัญญัติ 2 ฉบับ คือ พระราชบัญญัติปิโตรเลียม พ.ศ. 2514 (Thailand I) ซึ่งต่อมาได้รับการแก้ไขปรับปรุงให้เหมาะสมในปี 2532 (Thailand III) และพระราชบัญญัติภาษีเงินได้ปิโตรเลียม พ.ศ. 2514 โดยเนื้อหาที่เกี่ยวกับการบริหารจัดการปิโตรเลียม และการจัดเก็บรายได้ จะกำหนดไว้ใน พ.ร.บ.ทั้งสองฉบับ ส่วนเนื้อหาสัญญาสัมปทาน หรือแบบสัมปทานจะกำหนดไว้ในกฎกระทรวง มีคนสงสัยว่ามีอะไร ซ่อนอยู่ในสัญญาสัมปทานหรือไม่ ตอบตรงนี้ว่าไม่มีหรอกครับ มันเป็นแบบฟอร์มเดียวกันสำหรับผู้รับสัมปทานทุกรายที่ต้องลงรายละเอียด เช่น เลขที่สัมปทาน จำนวนแปลงสำรวจ ขนาดพื้นที่ ระยะเวลาสำรวจ ข้อผูกพัน ปริมาณงาน ปริมาณเงินรายปีที่ต้องใช้ในการลงทุนสำรวจ (ที่ได้เสนอไว้ตอนยื่นซองประมูล) สิทธิและหน้าที่ของผู้รับสัมปทาน เป็นต้น

สัมปทานปิโตรเลียมแบ่งออกเป็น 2 ช่วง คือ ช่วงระยะเวลาสำรวจ (3+3+3 ปี) และช่วงระยะเวลาผลิต (20+10 ปี) พูดให้ง่ายคือ ผู้ลงทุนที่ชนะการประมูลจะได้สิทธิสำรวจ และเมื่อสำรวจพบปิโตรเลียมในเชิงพาณิชย์ก็จะได้สิทธิในการผลิตไปด้วย โดยจะต้องปฏิบัติตามข้อกำหนดต่างๆ รวมถึงผลประโยชน์ที่ต้องจ่ายให้รัฐตามที่ระบุไว้ใน พ.ร.บ.ปิโตรเลียม และกฎกระทรวง รวมถึงกฎหมายอื่นๆ ที่เกี่ยวข้องด้วย และในกรณีที่ผู้รับสัมปทานไม่ทำตาม ปริมาณงานและปริมาณเงิน ที่เสนอไว้ หรือเรียกว่า ข้อผูกพัน จะถูกยึดเงินประกันเข้ารัฐด้วยนะครับ...