สหประชาชาติกับภารกิจรักษาสันติภาพ

....สมโพธิ ศรีภูมิ

ก่อนอื่นผมต้องขอแสดงความเสียใจร่วมกับคนไทยทั้งประเทศต่อเหตุการณ์ความวุ่นวายที่เกิดขึ้นในกรุงเทพมหานคร เหตุการณ์ครั้งนี้ไม่มีผู้ชนะมีแต่ผู้แพ้ อย่างไรก็ตาม ประเทศไทยแพ้ไม่ได้ และไม่มีวันจะแพ้ พร้อมกับหวังว่าเหตุการณ์นี้จะปลุกจิตสำนึกให้คนไทยทุกฝ่าย ทุกสี ทุกค่ายรวมพลังกันเป็นหนึ่ง เพื่อลบรอยแผลที่เกิดขึ้นให้หายไปในเร็ววันที่สุด แล้วไปข้างหน้าด้วยความสมัครสมานสามัคคีอย่างมั่นคงและยั่งยืน

ที่ผ่านมาอีกเช่นกันที่มีทั้งพรรคฝ่ายค้าน ฝ่ายรัฐบาลและผู้ชุมนุม ได้ไปยื่นหนังสือที่จะเรียกว่าฟ้องหรือขอความช่วยเหลือหรืออะไรก็แล้วแต่ต่อผู้แทนของสหประชาชาติที่มีที่ทำการในประเทศไทยอยู่แถวๆ สะพานมัฆวานรังสรรค์ ถนนราชดำเนินนอก วันนี้ก็เลยอยากจะนำเกร็ดความรู้เล็กๆ น้อยๆ เกี่ยวกับสหประชาชาติมานำเสนอต่อท่านผู้อ่านทั้งหลาย

องค์การสหประชาชาติ (United Nations : UN) ถือกำเนิดเกิดมาจากผลพวงของสงครามโลกครั้งที่ 2 โดยมีวัตถุประสงค์หลักในขณะนั้นคือทำอย่างไรที่จะไม่ให้เกิดสงครามโลกครั้งที่ 3 ขึ้นมาอีก โดยก่อนหน้านี้หลังจากที่สงครามโลกครั้งที่ 1 จบลง ฝ่ายที่ชนะสงครามได้จัดตั้งองค์กรระดับนานาชาติขึ้นมาองค์กรหนึ่งเรียกว่า The League of Nations เพื่อป้องกันไม่ให้สงครามปะทุขึ้นมาอีก แต่ในที่สุดก็เกิดสงครามโลกครั้งที่ 2 ขึ้นมาจนได้ ซึ่งแสดงว่ารูปแบบของ The League of Nations ไม่ประสบผลสำเร็จ จึงได้มีการศึกษาข้อดีข้อเสียของ The League of Nations แล้วนำไปสู่การจัดตั้งองค์การสหประชาชาติโดยประเทศผู้ชนะสงครามโลกครั้งที่ 2 ในที่สุด

ผมจะขอพูดถึงองค์ประกอบหลักๆ ที่สำคัญ 3 ประการขององค์การสหประชาชาติ คือ กฎบัตรสหประชาชาติ (UN Charter) คณะมนตรีความมั่นคงแห่งสหประชาชาติ (UN Security Council) และเลขาธิการสหประชาชาติ (UN Secretary General) เริ่มที่กฎบัตรสหประชาชาติซึ่งเป็นธรรมนูญปกครองขององค์กรนี้ เขี้ยวเล็บที่มีไว้จัดการกับประเทศที่ไม่อยู่ในลู่ในทางถูกบัญญัติไว้ในบทที่ 6 และบทที่ 7 ของกฎบัตรฯ โดยบทที่ 6 กล่าวถึงมาตรการทางเศรษฐกิจ อาทิ การคว่ำบาตรทางเศรษฐกิจ เป็นต้น ส่วนบทที่ 7 เป็นเรื่องของการใช้กำลัง พูดง่ายๆ ก็คือ บทที่ 6 เป็นไม้นวม บทที่ 7 เป็นไม้แข็ง แล้วเดี๋ยวผมจะเล่าให้ฟังว่าที่ผ่านมาสหประชาชาติสามารถใช้ไม้แข็งได้หรือไม่เพียงใด เพราะไปเกี่ยวข้องกับคณะมนตรีความมั่นคงแห่งสหประชาชาติ

คณะมนตรีความมั่นคงฯ ประกอบด้วยสมาชิกจาก 15 ประเทศ โดยแบ่งเป็นสมาชิกถาวร 5 ประเทศ และสมาชิกหมุนเวียนอีก 10 ประเทศ สมาชิกถาวร ก็เป็นไปตามชื่อนั่นแหละครับ คือเป็นกันตลอดปีตลอดชาติไม่มีการถูกถอดถูกปลด โดยประกอบด้วย สหรัฐอเมริกา อังกฤษ ฝรั่งเศส จีน และสหภาพโซเวียต (ปัจจุบันเปลี่ยนเป็นรัสเซีย) จำง่ายๆ ก็คือ พี่เบิ้มที่ชนะสงครามโลกครั้งที่ 2 สิ่งที่พิเศษสุดสำหรับคณะรัฐมนตรีความมั่นคงฯ คือ มติใดๆ ที่จะออกมาจากคณะมนตรีนี้ต้องได้รับความเห็นชอบจากสมาชิกถาวรทุกประเทศ นั่นคือต้องเป็น 5 : 0 เท่านั้น หากออกมาเป็น 4 : 1 หรือ 3 : 2 ก็ถือว่าตกไปโดยไม่สนใจว่าสมาชิกหมุนเวียนอีก 10 ประเทศจะโหวต 10 : 0 ก็ตาม (ประชาธิปไตยดีหน้อ)

สำหรับเลขาธิการสหประชาชาติ เปรียบเสมือนหัวหน้าสำนักงานก็แล้วกัน การจะเสนอชื่อผู้ที่จะเป็นเลขาธิการสหประชาชาติต้องผ่านคณะมนตรีความมั่นคงฯ และอย่างที่กล่าวไว้แล้วว่า หากสมาชิกถาวรชาติหนึ่งชาติใดส่ายหน้าไม่เอาด้วยก็เป็นอันว่าจบกัน เลยไม่ค่อยแน่ใจเหมือนกันว่าระหว่างเลขาธิการฯ กับสมาชิกถาวรของคณะมนตรีความมั่นคงฯ ตกลงใครใหญ่กว่าใคร ตั้งแต่ก่อตั้งองค์การสหประชาชาติ มีเลขาธิการฯ มาแล้ว 8 ท่าน รวมถึงท่านปัจจุบัน คือ นายบันคีมุน จากเกาหลีใต้ ทุกวันนี้เราอาจเห็นว่าพม่ามีปัญหาทางการเมืองอย่างโน้นอย่างนี้ แต่เชื่อหรือไม่ครับนายอูถั่น(U Thant) ชาวพม่า เคยดำรงตำแหน่งเลขาธิการสหประชาชาติมาแล้วระหว่าง พ.ศ. 25052514

เข้าเรื่องซักทีครับหลังจากที่แนะนำตัวละครเสียยืดยาว จะบอกว่าภารกิจรักษาสันติภาพของสหประชาชาติเกิดขึ้นจากการจนมุมหรือโดยบังเอิญก็ดูไม่ไกลความจริงนัก เพราะโดยเนื้อแท้แล้วการรักษาสันติภาพไม่มีบัญญัติไว้ทั้งในบทที่ 6 และบทที่ 7 ของกฎบัตรสหประชาชาติ บททดสอบแรกของสหประชาชาติก็คือสงครามเกาหลีซึ่งเกิดขึ้นในปี พ.ศ. 2493 ซึ่งได้มีการนำกรณีนี้เข้าสู่การพิจารณาของคณะมนตรีความมั่นคงฯ เพื่อขอใช้มาตรการทางทหาร (บทที่ 7) เข้าจัดการ ปรากฏว่าก่อนหน้านั้นได้เกิดการปฏิวัติขึ้นในจีน โดยจีนแผ่นดินใหญ่มีรัฐบาลของท่านประธานเหมาเจ๋อตุง ในขณะที่จีนไต้หวันมีรัฐบาลของท่านเจียงไคเชก ซึ่งเคยเป็นรัฐบาลบนจีนแผ่นดินใหญ่ปกครอง เลยมีปัญหาว่าจะเอาจีนไหนเข้าร่วมประชุมในคณะมนตรีความมั่นคงฯ ขณะเดียวกันสหภาพโซเวียตก็บอยคอตไม่ยอมเข้าร่วมประชุม สมาชิกถาวรเลยเหลือเพียง 3 ประเทศ ยกมือพรึบเดียวให้ใช้บทที่ 7 เข้าจัดการปัญหาในคาบสมุทรเกาหลี (คล้ายๆ กับบ้านเราที่ฝ่ายค้านวอล์กเอาต์จากการประชุมสภา ฝ่ายรัฐบาลเลยยกมือผ่าน 3 วาระรวดเลยไหมครับ) จากกรณีนี้เอง ทำให้สหภาพโซเวียตได้บทเรียน และเข้าประชุมทุกครั้งที่มีเรื่องเข้าพิจารณาในคณะมนตรีความมั่นคงฯ และยกมือค้านทุกครั้งที่มีการขอใช้กำลังเข้าจัดการกับปัญหา ผลก็คือสหประชาชาติหมดเขี้ยวเล็บที่จะไปจัดการกับใครได้ แต่ปัญหาระหว่างประเทศก็ยังเกิดขึ้นเรื่อยๆ โดยเฉพาะการกระทบกระทั่งระหว่างอิสราเอลกับกลุ่มประเทศอาหรับ จึงทำให้ท่าน Dag Hammarskjold ซึ่งเป็นเลขาธิการสหประชาชาติระหว่าง พ.ศ. 24962504 (ท่านเป็นชาวสวีเดน ผมเลยไม่กล้าแปลชื่อท่านเป็นภาษาไทย) เลยหาวิธีออกมาในแนวกลางๆ ด้วยการขอส่งกองกำลังที่ไม่ฝักใฝ่ต่อฝ่ายหนึ่งฝ่ายใดเข้าไปทำหน้าที่เป็นกำแพงกระจก (Glass Wall) อยู่ระหว่างคู่กรณีทั้งสองภารกิจรักษาสันติภาพ (Peace Keeping) ซึ่งไม่มีอยู่ในกฎบัตรสหประชาชาติจึงถือกำเนิดขึ้น บางคนจึงเปรียบเปรยว่าภารกิจนี้เป็นบทที่ 6 ฝ ของกฎบัตรฯ

ในช่วงแรกๆ นั้นสหประชาชาติจะไกล่เกลี่ยให้คู่กรณีทั้งสองประเทศเห็นพ้องลงนามในสัญญาสันติภาพแล้วจึงส่งกองกำลังเข้าไป แต่ในเวลาต่อๆ มา ปัญหาเริ่มเปลี่ยนจากระหว่างประเทศมาเป็นภายในประเทศมากขึ้นและพัฒนาไปรวดเร็วและรุนแรงขึ้น จนทำให้สหประชาชาติต้องส่งกองกำลังเข้าไปก่อนแม้ว่าจะยังไม่มีสัญยิงสัญญาระหว่างทั้งสองฝ่ายก็ตาม จากภารกิจรักษาสันติภาพ (Peace Keeping) ก็เริ่มเปลี่ยนเป็นภารกิจสร้างสันติภาพ (Peace Making) มากขึ้น ก็มีการเปรียบเปรยอีกเช่นกันว่าบทที่ 6 ฝ ในกฎบัตรฯ ได้พัฒนาไปเป็นบทที่ 6 พ

แล้วแต่ไม่ว่าจะภารกิจรักษาสันติภาพหรือสร้างสันติภาพก็ตาม ปัญหาพื้นฐานของสหประชาชาติก็คือสหประชาชาติไม่มีกำลังทหาร อาวุธยุทโธปกรณ์ และเครื่องไม้เครื่องมือเป็นของตนเอง (สมาชิกถาวรในคณะมนตรีความมั่นคงฯ ก็ไม่ต้องการที่จะเห็นสหประชาชาติมีสิ่งเหล่านี้) ดังนั้น ทุกครั้งที่มีภารกิจสหประชาชาติก็จะขอความร่วมมือไปยังประเทศสมาชิกให้ร่วมกันลงขัน (ลงเงินค่าใช้จ่าย) และลงแขก (กำลังพล อาวุธและเครื่องมือเครื่องใช้) ทหารไทยเราก็เคยไปร่วมปฏิบัติภารกิจนี้มาแล้วในกัมพูชาเมื่อร่วม 20 ปีที่แล้ว และเมื่อเร็วๆ นี้ที่ติมอร์ตะวันออก สหประชาชาติมีปัญหาเรื่องการลงขันสนับสนุนค่าใช้จ่ายมาโดยตลอด ส่วนการลงแขกนั้น ก็ได้แขกจริงๆ เพราะประเทศในเอเชียใต้ อาทิ บังกลาเทศ มักส่งกำลังพลของตนเข้าร่วมเสมอ (กำลังพลอย่างเดียวนะครับไม่มีเครื่องมือเครื่องใช้หรืออาวุธยุทโธปกรณ์ใดๆ) ที่เป็นเช่นนี้ก็ด้วยเหตุผลทางการเงิน เพราะอัตราค่าใช้จ่ายที่สหประชาชาติสนับสนุนนั้นดูเล็กน้อยสำหรับกำลังพลในประเทศที่พัฒนาแล้วแต่กลับเป็นรายได้งามสำหรับประเทศที่กำลังพัฒนา ดังนั้น สหประชาชาติจึงมีปัญหาเรื่องเงินและเวลาที่ต้องใช้ในการรวบรวมความพร้อมก่อนที่จะเริ่มภารกิจได้เสมอ