ปฏิรูปกิจการพลังงานไทย : เชื่อใครดี? (ตอนที่ 1)

ที่ผ่านมามีข้อถกเถียงกันอย่างกว้างขวาง เกี่ยวกับข้อเท็จจริงเกี่ยวกับธุรกิจพลังงานไทย ไม่ว่าจะเป็นเรื่องว่าปริมาณก๊าซสำรองของประเทศที่แท้จริงของเรามากน้อยเพียงใด ราคาน้ำมันและราคาก๊าซที่จำหน่ายว่าสูงเกินควรหรือไม่ ระบบสัมปทานในการขุดเจาะและผลิตน้ำมันและก๊าซในอ่าวไทยที่มีอยู่ในปัจจุบัน สร้างรายได้ให้กับรัฐได้อย่างเพียงพอหรือไม่ ฯลฯ

ทำให้ประชาชนทั่วไป รวมทั้งผู้เขียนเองในฐานะที่ไม่ใช่ผู้ที่มีความเชี่ยวชาญด้านธุรกิจพลังงาน เกิดความสับสนว่าข้อมูลที่แท้จริงคืออะไร และเราควรที่จะปฏิรูประบบพลังงานของเราอย่างไร เพื่อที่จะได้ประโยชน์สูงสุดต่อประเทศและประชาชน

โชคดีที่ผู้เขียนรู้จักกับกลุ่มผู้เชี่ยวชาญด้านธุรกิจพลังงานต่างชาติที่สังกัดบริษัทที่ปรึกษา ในประเทศฮ่องกง ซึ่งมีประสบการณ์ในการให้คำปรึกษาเกี่ยวกับการพัฒนาและการกำกับดูแลกิจการพลังงานให้แก่รัฐบาลหลายประเทศทั่วโลกมานานกว่า 20 ปี

รวมทั้งมีความรู้เกี่ยวกับธุรกิจพลังงานของประเทศไทยเป็นอย่างดี ในอดีตกลุ่มผู้เชี่ยวชาญดังกล่าวเคยยื่นข้อเสนอสำหรับโครงการศึกษาการปรับปรุงโครงสร้างราคาก๊าซในประเทศไทยแก่กระทรวงพลังงานร่วมกับทีดีอาร์ไอ (แต่ไม่ได้รับการคัดเลือก)

ที่สำคัญคือ ผู้เชี่ยวชาญกลุ่มนี้มิได้มีผลประโยชน์เกี่ยวข้องใดๆ กับ ปตท. ทั้งทางตรงและทางอ้อม (ไม่ได้ถือหุ้น หรือรับเงินสนับสนุนการวิจัยจาก ปตท. หรือบริษัทลูก) จึงสามารถวิเคราะห์ปัญหาของธุรกิจพลังงานไทยได้อย่างตรงไปตรงมาตามหลักวิชาการ และประสบการณ์ในเชิงปฏิบัติในต่างประเทศ

ผู้เขียนจึงขอแบ่งปันผลการวิเคราะห์เบื้องต้นเกี่ยวกับธุรกิจพลังงานไทยของพวกเขา ซึ่งเห็นว่าน่าจะเป็นประโยชน์อย่างยิ่ง ดังนี้

ประการแรก การถกเถียงเกี่ยวกับข้อเท็จจริงของธุรกิจพลังงานระหว่างสองฝ่ายในหลายประเด็น อาจเกิดจากมุมมองที่ต่างกัน โดยกลุ่มหนึ่งให้ความสำคัญแก่ประเด็นด้านประสิทธิภาพ (Efficiency) ในขณะที่อีกกลุ่มหนึ่งให้ความสำคัญด้านความเป็นธรรมหรือความเท่าเทียมกัน (Equity)

ฝ่ายที่มองธุรกิจพลังงานไทยจากมุมประสิทธิภาพ จะเห็นว่าการอุดหนุนราคาก๊าซโดยการตรึงราคา ทำให้รัฐสูญเสียรายได้จำนวนมากจากการลักลอบขายก๊าซออกนอกประเทศ และทำให้คนไทยใช้ก๊าซอย่างฟุ่มเฟือย

นอกจากนี้แล้ว ราคาก๊าซที่ต่ำเกินจริงทำให้พลังงานทางเลือกเกิดขึ้นยาก เพราะต้นทุนสูงกว่าราคาก๊าซที่ขายในประเทศ จึงมีข้อเสนอให้ยกเลิกการอุดหนุนราคาก๊าซ

สำหรับฝ่ายที่มองปัญหาจากมุมของความเท่าเทียมกันนั้น จะเห็นว่าการที่ ปตท.ผูกขาดและมีกำไรอย่างมหาศาล (เกือบ 1 แสนล้านบาทในปี 2556) ย่อมสะท้อนว่าผลประโยชน์ที่เกิดจากการนำทรัพยากรของประเทศไปใช้นั้นกระจุกตัวอยู่กับ ปตท. และบริษัทในเครือ มิได้กระจายไปสู่ประชาชนที่เป็นเจ้าของทรัพยากร ที่แท้จริง จึงไม่เป็นธรรม

ด้วยเหตุผลดังกล่าว จึงมีข้อสงสัยขึ้นมามากมายเกี่ยวกับการกำกับดูแล ปตท.ของภาครัฐ (กระทรวงพลังงาน และสำนักงานกำกับกิจการพลังงาน) ว่าเป็นไปเพื่อผลประโยชน์ของ ปตท. หรือบริษัทในเครือ หรือเพื่อผลประโยชน์ของประชาชน เช่น การกำหนดราคาน้ำมันในประเทศที่อิงกับราคานำเข้าจากสิงคโปร์ การให้สิทธิในการใช้ก๊าซที่มีราคาต่ำจากอ่าวไทยแก่อุตสาหกรรมปิโตรเคมี การกำหนดค่าผ่านท่อที่ให้ค่าตอบแทนแก่ ปตท. ถึงร้อยละ 18 (สำหรับท่อเก่า) จนกระทั่งการกำหนดราคาก๊าซที่จำหน่ายให้แก่กลุ่มผู้ใช้ก๊าซต่างๆ ไม่ว่าจะเป็นภาคอุตสาหกรรม การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย ภาคขนส่ง ครัวเรือน ที่แตกต่างกัน

ประการที่ 2 การถกเถียงกันระหว่างสองฝ่ายที่ผ่านมา ทำให้เราไม่มีโอกาสได้มองภาพใหญ่ ซึ่งคือการที่ประเทศไทยต้องพึ่งพาการนำเข้าก๊าซธรรมชาติในราคาที่สูงลิ่วมากขึ้นอย่างต่อเนื่อง อันจะทำให้ราคาไฟฟ้าที่เราทุกคนต้องจ่ายสูงขึ้นในอนาคตอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ (ดูจากกราฟประกอบ) แต่เดิมทีเราใช้ก๊าซในปริมาณ 0A ทำให้ไม่ต้องนำเข้า เพราะเราสามารถผลิตก๊าซได้เองในปริมาณ OA ในราคา 9-10 เหรียญสหรัฐ/ล้านบีทียู

แต่ต่อมาการใช้เพิ่มขึ้นเป็น OB (ซึ่งส่วนหนึ่งมาจากการที่ก๊าซราคาถูกเกินควร) เราจึงต้องนำเข้าก๊าซจากต่างประเทศเข้ามาในราคาสูง คือ ประมาณ 16-17 เหรียญสหรัฐ ในปริมาณตามภาพ คำถามคือ เหตุใดเราจึงต้องนำเข้าก๊าซที่ราคาที่สูงมากดังกล่าว แทนที่จะเพิ่มการผลิตก๊าซในประเทศ ซึ่งน่าจะมีต้นทุนต่ำกว่า เพราะไม่มีค่าการขนส่ง เหตุผลก็คือราคาก๊าซที่จำหน่ายในประเทศต่ำเกินไป ทำให้ไม่มีแรงจูงใจที่จะสำรวจแหล่งพลังงานและผลิตก๊าซ

ประการที่ 3 หากเราปรับเพิ่มราคาก๊าซในประเทศให้สูงขึ้น แต่ยังคงต่ำกว่าราคาก๊าซที่นำเข้า เนื่องจากไม่มีค่าการขนส่ง เราจะสามารถเพิ่มการผลิตก๊าซในอ่าวไทยและช่วยลดปริมาณการนำเข้าก๊าซได้ ผลประโยชน์ที่ประเทศจะได้รับจากการผลิตก๊าซเองแทนการนำเข้า คือ สามเหลี่ยม CDE การเพิ่มปริมาณการผลิตก๊าซในอ่าวไทยจะทำให้ต้นทุนของก๊าซในประเทศไทยลดลง เพราะนำเข้าน้อยลง รวมทั้งยังก่อผลดีต่อการจ้างงานและสามารถสร้างรายได้ภายในประเทศอีกด้วย จึงเป็นทางเลือกที่ทุกฝ่ายน่าจะได้ประโยชน์ร่วมกัน

ประการที่ 4 การเพิ่มการผลิตก๊าซในอ่าวไทยที่กล่าวมาทั้งหมดนี้ จะเกิดขึ้นได้จริงก็ต่อเมื่อมีการแข่งขันในธุรกิจพลังงานไทย เพราะมิฉะนั้นแล้วการขึ้นราคาก๊าซขายปลีกในประเทศโดยไม่มีการดำเนินการใดๆ ในการปรับโครงสร้างธุรกิจพลังงานที่ผูกขาดทั้งระบบตั้งแต่ต้นน้ำยันปลายน้ำ จะไม่ส่งผลให้มีการเพิ่มการผลิตก๊าซจากอ่าวไทยเท่าที่ควร เพราะหากการแข่งขันในการประมูลสัมปทานการขุดเจาะหาแหล่งพลังงานไม่เปิดกว้างต่อผู้ประกอบการรายใหม่ๆ

ผู้ประกอบการเจ้าเดิมๆ อาจไม่จำเป็นต้องขวนขวายในการลงทุนเพื่อแสวงหาแหล่งก๊าซใหม่ๆ เท่าใดนัก สู้ผลิตจากแหล่งเดิมๆ ที่มีความเสี่ยงน้อย และรับราคาขายที่สูงขึ้นอย่างสบายๆ ดีกว่า ดังนั้นการปรับราคาก๊าซในประเทศจะต้องดำเนินการควบคู่ไปกับการปรับวิธีการประมูลสัมปทานที่โปร่งใส ปราศจากข้อครหาว่ามีการเอื้อประโยชน์ให้ผู้ประกอบการรายใดรายหนึ่งเป็นพิเศษ

ผู้เขียนเสนอว่า ในการเปิดประมูลสัมปทานขุดเจาะก๊าซครั้งต่อไป ควรที่จะมีการประกาศสูตรการกำหนดราคาเนื้อก๊าซที่ปากหลุม และเงื่อนไขในการประมูลให้ผู้ที่จะเข้าประมูลทุกราย รวมทั้งสาธารณชนทราบ เพื่อที่จะลดข้อสงสัยต่างๆ เกี่ยวกับการเอื้อประโยชน์ระหว่างบริษัทแม่ที่เป็นผู้ซื้อกับบริษัทลูกที่เป็นผู้ขายก๊าซ หรือระหว่างรัฐกับบริษัทผู้รับสัมปทาน และเปิดให้ภาคเอกชนและภาคประชาชนภายนอกเข้าไปมีส่วนร่วมในกระบวนการประมูลด้วย ตามแนวทางที่องค์กรต่อต้านการคอร์รัปชั่นของภาคเอกชนไทยได้เสนอไว้

ที่กล่าวมาทั้งหมดนี้เป็นเพียงเรื่องของประสิทธิภาพ มิใช่เรื่องของความเป็นธรรม ซึ่งมีประเด็นปัญหามากมาย รวมถึงความเหมาะสมในการปรับราคาก๊าซครัวเรือนซึ่งขอกล่าวในครั้งต่อไป