อ่านใจ พล.อ.ประยุทธ์ ส่องโมเดลปฏิรูป

โดย...ทีมข่าวการเมืองโพสต์ทูเดย์

ทุกอย่างกำลังเดินหน้าไปเป็นระบบตามที่ พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา ผู้บัญชาการทหารบก (ผบ.ทบ.) และหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ ได้วางเอาไว้ ตั้งแต่การแก้ไขและบรรเทาปัญหาเศรษฐกิจเฉพาะหน้า การบริหารราชการงานด้านความมั่นคง และเร็วๆ นี้กำลังจะมีการยกร่างรัฐธรรมนูญชั่วคราวเพื่อตั้งสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) และ สภาปฏิรูปการเมือง

ทั้งนี้ มีการคาดการณ์ว่าด้วยสถานการณ์ทางการเมืองที่ปรากฏความเคลื่อนไหวของฝ่ายต่อต้านรัฐประหาร อาจเป็นผลให้กระบวนการสถาปนาฝ่ายนิติบัญญัติต้องล่าช้าลงกว่าเมื่อครั้งที่ พล.อ.สนธิ บุญยรัตกลิน หัวหน้าคณะปฏิรูปการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข (คปค.) ได้ตั้ง สนช.เมื่อปี 2549

โดยขณะนั้นนับตั้งแต่ พล.อ.สนธิ รัฐประหารล้มรัฐบาล พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร เมื่อวันที่ 19 ก.ย. 2549 ได้ใช้เวลา 12 วัน ยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวก่อนที่ในวันที่ 11 ต.ค. จะได้ตั้ง สนช.ขึ้นมา ต่อด้วยการเริ่มกระบวนการสรรหาสภาร่างรัฐธรรมนูญ (ส.ส.ร.) ในวันที่ 19 ต.ค. เรียกได้ว่า พล.อ.สนธิ ใช้เวลาประมาณ 1 เดือน ในการสร้างกลไกนิติบัญญัติเพื่อการปฏิรูปประเทศ

ทว่าบริบทของสถานการณ์ในอดีตกับปัจจุบันมีความแตกต่างกันอย่างสิ้นเชิง

ปี 2549 ไร้ม็อบต่อต้านทหาร แต่ ณ เวลานี้กลับปรากฏแนวร่วมไม่เห็นด้วยกับการรัฐประหารอย่างชัดเจน อันเป็นการท้าทายความศักดิ์สิทธิ์ของคำสั่ง คสช.

จึงไม่แปลกที่ พล.อ.ประยุทธ์ จะประกาศเมื่อวันที่ 26 พ.ค. ในทำนองว่า “การเลือกตั้งใหม่จะเกิดขึ้นเมื่อทุกอย่างมีความพร้อม” ซึ่งนั่นย่อมหมายถึงกระบวนการปฏิรูปการเมืองที่ต้องใช้เวลามากกว่าเมื่อปี 2549 ไปในตัว และมีความเป็นไปได้ที่การจัดโครงสร้างและอำนาจของฝ่ายนิติบัญญัติใหม่เพื่อการปฏิรูปการเมืองจะไม่ทำเหมือนทุกครั้งที่ผ่านมา

สำหรับรูปแบบของโครงสร้างนิติบัญญัติที่ พล.อ.ประยุทธ์ จะใช้เพื่อปฏิรูปการเมืองให้เป็นรูปธรรมอย่างที่ตั้งใจไว้นั้นอาจอยู่ในรูปแบบใดรูปแบบหนึ่งภายใต้ 3 รูปแบบ ดังนี้

รูปแบบที่ 1 : ให้ สนช.ทำหน้าที่รัฐสภาและตั้งสภาปฏิรูปเพื่อยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่

โครงสร้างนี้เป็นโครงสร้างสถาบันนิติบัญญัติที่คณะรัฐประหารทุกคณะมักทำกัน โดยเป็นรูปแบบที่สองสภาต่างคนต่างทำหน้าที่อย่างเป็นเอกเทศ

กล่าวคือ ให้ สนช.ใช้อำนาจเช่นเดียวกับสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภา ขณะที่อีกด้านให้มีสภาร่างรัฐธรรมนูญขึ้นมาอีกหนึ่งสภาเพื่อดำเนินการยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ซึ่งคมช.เคยใช้โครงสร้างนี้มาแล้วเมื่อปี 2549 ปรากฏว่ามีทั้งข้อดีและข้อเสีย

ข้อดี คือ แต่ละสภามีการแบ่งอำนาจชัดเจน ทำให้ทำงานได้คล่องตัว และโครงสร้างของ ส.ส.ร.มีที่มาจากกระบวนการการมีส่วนร่วมของประชาชน

ข้อเสีย คือ ขาดการเชื่อมโยงกันระหว่างสองสภา เพราะ ส.ส.ร.จะเน้นแต่การร่างกฎหมายแม่บทเท่านั้น ส่วน สนช.ก็อาจไม่มีเวลาพอสำหรับการออกกฎหมายลูกเพื่อสร้างกลไกการปฏิรูปการเมืองให้สอดรับตัวบทของรัฐธรรมนูญได้ทัน ทำให้ไม่มีกฎหมายลูกเพื่อกำหนดแนวทางการบริหารราชการแผ่นดินให้มีความสมบูรณ์ ทั้งที่พระราชบัญญัติที่ต้องออกมาตามรัฐธรรมนูญเป็นหัวใจของการปฏิรูปการเมืองในเชิงปฏิบัติ

ดังนั้น หาก คสช.จะใช้โมเดลนี้อาจต้องชั่งน้ำหนักระหว่างผลดีและผลเสียให้ดี

รูปแบบที่ 2 : ให้อำนาจ สนช.ตั้งคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ

รูปแบบนี้จะช่วยให้การยกร่างรัฐธรรมนูญใช้เวลาสั้นลง เพราะไม่ต้องเสียเวลาในการสรรหา ส.ส.ร. โดยรัฐธรรมนูญชั่วคราวอาจให้อำนาจ สนช.ในการตั้งคณะกรรมาธิการ (กมธ.) ยกร่างรัฐธรรมนูญขึ้นมาหนึ่งคณะ และพอคณะ กมธ.ได้จัดทำร่างรัฐธรรมนูญเสร็จแล้วก็ต้องกลับมานำเสนอให้ สนช.ลงมติว่าจะให้ความเห็นชอบหรือไม่ต่อไป

เมื่อการจัดตั้งกระบวนการยกร่างรัฐธรรมนูญใช้เวลาน้อยลง เท่ากับว่า สนช.จะมีเวลาสำหรับการออกกฎหมายลูกเพื่อให้สอดรับกับรัฐธรรมนูญมากขึ้น แบบนี้จะเกิดกลไกปฏิรูปการเมืองในทางปฏิบัติ และป้องกันไม่ให้รัฐธรรมนูญมีสถานะเป็นกฎหมายสูงสุดของประเทศที่อยู่บนหอคอยอย่างที่เคยเป็นมาก่อนหน้านี้

ส่วนหน้าที่ของสภาปฏิรูปการเมือง คือ “คลังสมอง” ผ่านการรวบรวมประเด็นเกี่ยวกับปัญหาของประเทศที่สมควรได้รับการปฏิรูปมาให้คณะ กมธ.ยกร่างรัฐธรรมนูญนำมาไว้ในรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ หรือให้ สนช.ดำเนินการตามอำนาจหน้าที่อย่างเป็นรูปธรรม

รัฐธรรมนูญอาจจะกำหนดสภาพบังคับเอาไว้ในลักษณะว่า “เมื่อสภาปฏิรูปได้เสนอรายงานพร้อมกับความคิดเห็นมาแล้ว สนช.และคณะ กมธ.ยกร่างรัฐธรรมนูญ จะต้องรับไปดำเนินการตามสมควร หากมีกรณีที่ สนช.และคณะ กมธ.ยกร่างรัฐธรรมนูญไม่อาจปฏิบัติตามได้ จะต้องแจ้งสาเหตุและเหตุผลกลับมาให้สภาปฏิรูปการเมืองรับทราบด้วย”

รูปแบบที่ 3 : ให้สภาปฏิรูปการเมืองมีอำนาจยกร่างรัฐธรรมนูญและตรากฎหมายลูก

เรียกได้ว่าให้อำนาจการปฏิรูปการเมืองแบบเบ็ดเสร็จแก่สภาปฏิรูปการเมือง โดยให้มีหน้าที่ทั้งการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับ พร้อมกับการตรากฎหมายลูกที่สภาปฏิรูปเห็นว่ามีความจำเป็นเพื่อให้การปฏิรูปการเมืองจับต้องได้

ขณะที่ สนช.จะมีหน้าที่เฉพาะการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติตามที่คณะรัฐมนตรีหรือสมาชิก สนช.เป็นผู้เสนอ ซึ่งการพิจารณากฎหมายของ สนช.ในส่วนนี้ต้องไม่ทับซ้อนกับร่างกฎหมายที่สภาปฏิรูปจะดำเนินการออกมาให้มีผลบังคับใช้

การขับเคลื่อนในลักษณะนี้มีข้อดีตรงที่ช่วยให้การวางรากฐานของการปฏิรูปการเมืองมีความกระชับมากขึ้น เพราะสภาปฏิรูปการเมืองจะเป็นผู้ควบคุมตั้งแต่ระดับต้นน้ำ กลางน้ำ และปลายน้ำด้วยตัวเอง ไม่ใช่แค่ปฏิบัติภารกิจเฉพาะการยกร่างรัฐธรรมนูญเหมือนในอดีตที่ผ่านมา และปล่อยให้การออกกฎหมายเพื่อนำไปสู่การบังคับใช้เป็นหน้าที่ของ สนช.

ที่สุดแล้วไม่ว่า คสช.จะเลือกใช้โมเดลใดในการปฏิรูป แต่ความสำเร็จของการปฏิรูปจะเกิดขึ้นได้ก็ต่อเมื่อทุกฝ่ายให้การยอมรับ ซึ่งเป็นโจทย์ใหญ่ที่ คสช.ต้องคิดให้ตกผลึกก่อนเริ่มต้นกระบวนการปฏิรูปการเมืองด้วยซ้ำ