ปฏิรูปประเทศไทย

“ปฏิรูปประเทศไทย” เป็นวาทกรรมที่ขึ้นสู่กระแสสูงมานานหลายเดือน และน่าจะดำรงไปต่อเนื่องยาวนานตราบใดที่ยังไม่มีการปฏิรูปอย่างจริงจังเกิดขึ้น ทั้งนี้ เพราะประเทศไทยมีปัญหาต่างๆ มากมายทับถมรุมเร้าที่ต้องการการเปลี่ยนแปลงถึงขั้นปฏิรูป

ในฐานะที่เคยเข้าไปเกี่ยวข้องกับการปฏิรูปโดยตรงมาหลายครั้ง นับตั้งแต่การปฏิรูปการศึกษาหลังเหตุการณ์ 14 ต.ค. 2516 เรื่อยมาจนเกิดกระแส “การปฏิรูปการเมือง” ในช่วง พ.ศ. 25372538 ทำให้เกิดรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 ซึ่งถือเป็นการปฏิรูปการเมืองครั้งใหญ่ อันเชื่อว่าจะเป็นการเปลี่ยนแปลงขั้นรากฐานทำให้การเมืองไทยสามารถพัฒนาไปอย่างยั่งยืน

แต่แล้วกลับเกิดการรัฐประหารเมื่อวันที่ 19 ก.ย. 2549 ทำให้เกิดการขัดแย้งรุนแรง นำไปสู่ความพยายามปฏิรูปเมื่อ พ.ศ. 2553 แต่ก็มิได้เกิดการปฏิรูปใดๆ ในบ้านเมือง นำมาสู่กระแสต่อต้านรัฐบาลครั้งใหญ่โตมโหฬารของ “มวลมหาประชาชน” ตั้งแต่เมื่อปลายปี พ.ศ. 2556 ที่เรียกร้องให้มีการปฏิรูปประเทศก่อนการเลือกตั้ง ขณะที่รัฐบาลก็ส่งเสียง “ขานรับ” การปฏิรูป แต่ก็ยังไม่เกิดการปฏิรูปใดๆ ขึ้น จึงน่าสนใจว่าเหตุใดจึงเป็นเช่นนั้น การปฏิรูปประเทศไทยจะเกิดขึ้นได้จริงหรือไม่ อย่างไร และเมื่อใด

ก่อนอื่น เพื่อให้เกิดความเข้าใจพื้นฐานตรงกัน ควรต้องทบทวนว่าการปฏิรูปคืออะไร คำศัพท์คำนี้มาจากภาษาอังกฤษคือ Reform คณะกรรมการปฏิรูป เมื่อปี 2553 ซึ่งมี อานันท์ ปันยารชุน เป็นประธานคู่กับ คณะกรรมการสมัชชาปฏิรูป ซึ่งมี ศ.นพ.ประเวศ วะสี เป็นประธาน ได้กำหนดนิยามไว้อย่างง่ายๆ สั้นๆ ว่า หมายถึง “การเปลี่ยนแปลงถึงขั้นรากฐาน คือ การเปลี่ยนแปลงเชิงโครงสร้างหรือระบบโดยสันติวิธี” หากเป็นการเปลี่ยนแปลงโดยวิธีการรุนแรงก็ไม่ใช่การปฏิรูป แต่อาจเป็นการปฏิวัติซึ่งมักต้องผ่านความรุนแรงถึงขั้นนองเลือด ฉะนั้น เพื่อมิให้เกิดความรุนแรงและการนองเลือด การปฏิรูปจึงเป็นทางเลือกที่ทุกฝ่ายประสงค์ให้เกิดขึ้น

ประเทศไทยมีการเปลี่ยนแปลงถึงขั้นปฏิรูปใหญ่หลายครั้ง ที่สำคัญคือ การเปลี่ยนแปลงจากระบอบการปกครองแบบพ่อปกครองลูกในสมัยสุโขทัย มาเป็นระบอบสมมติเทวราชในสมัยอยุธยา ซึ่งยังคงใช้ระบอบนี้สืบต่อมาจนสมัยธนบุรีและรัตนโกสินทร์ จนกระทั่งเกิดการเปลี่ยนแปลงครั้งใหญ่เมื่อวันที่ 24 มิ.ย. 2475 ที่ระบอบการปกครองเปลี่ยนจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์มาเป็นระบอบประชาธิปไตยที่มีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข

ในสมัยอยุธยามีการปฏิรูปการปกครองครั้งใหญ่หลายครั้ง เช่น ในสมัยสมเด็จพระบรมไตรโลกนาถ มีการสถาปนาระบบจตุสดมภ์ คือ เวียง วัง คลัง นา ขึ้น และในสมัยรัตนโกสินทร์ก็มีการปฏิรูปครั้งใหญ่ในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ซึ่งนอกจากสร้างความทันสมัย (Modernization) ให้แก่ประเทศแล้ว ยังรวมศูนย์การพัฒนาประเทศเข้าสู่ส่วนกลาง เกิดระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์อย่างแท้จริงขึ้นครั้งแรก ซึ่งยังดำรงสภาพสืบเนื่องมาจนปัจจุบันโดยเฉพาะคือระบบการรวมศูนย์อำนาจ เกิดระบบราชการบริหารส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น ซึ่งมีประโยชน์และเป็นความจำเป็นเพื่อธำรงรักษาเอกราชของชาติ มิให้ถูก “แบ่งแยกและปกครอง” และสามารถนำพาประเทศให้รอดพ้นจากปากเหยี่ยวปากกาของระบอบอาณานิคม ดำรงรักษาเอกราชของชาติสืบต่อมาได้ แต่ระบอบดังกล่าวดูจะเป็นอุปสรรคสำคัญในโลกยุคปัจจุบัน ที่ต้องการการเปลี่ยนแปลงถึงขั้นปฏิรูป

ในด้านการเมือง หลังการเปลี่ยนแปลง พ.ศ. 2475 ประเทศไทยอยู่ภายใต้การปกครองของคณะผู้เปลี่ยนแปลงการปกครองแผ่นดินคือคณะราษฎรเพียง 15 ปี หลังรัฐประหารเมื่อ 8 พ.ย. 2490 ประเทศไทยก็ตกอยู่ภายใต้ระบอบเผด็จการทหารต่อเนื่องยาวนานไปจนเกิดเหตุการณ์วันที่ 14 ต.ค. 2516 หลังจากนั้นก็เข้าสู่ยุค “ประชาธิปไตยเบ่งบาน” อยู่สั้นๆ เพียง 3 ปี ประเทศก็กลับตกอยู่ภายใต้เผด็จการทหาร แม้จะมีรัฐธรรมนูญและการเลือกตั้งสลับกับการปฏิวัติรัฐประหาร แต่ก็มีสภาพเป็นเพียงประชาธิปไตย “เสี้ยวใบ” หรือ “ครึ่งใบ” อยู่กว่าทศวรรษ ก่อนจะเข้าสู่ระบอบประชาธิปไตย “เต็มใบ” เมื่อ พล.อ.เปรม ติณสูลานนท์ ประกาศว่า “ผมพอแล้ว” หลังการเลือกตั้งเมื่อ วันที่ 24 ก.ค. 2531 และถือว่าประเทศเข้าสู่ระบอบประชาธิไตย “เต็มใบ” ตาม “รูปแบบ” เพราะ พล.อ.ชาติชาย ชุณหะวัณ เข้ารับตำแหน่งนายกรัฐมนตรีในฐานะที่มาจากการเลือกตั้ง แต่ พล.อ.ชาติชาย เป็นนายกรัฐมนตรีได้เพียง 2 ปีเศษ สภาพที่เป็นรัฐบาล “บุฟเฟ่ต์คาบิเนต” ซึ่งอื้อฉาวจากปัญหาการทุจริตคอร์รัปชั่นอย่างกว้างขวาง ทำให้เกิดรัฐประหารเมื่อวันที่ 23 ก.พ. 2534

แม้หลังรัฐประหารครั้งนั้น ประเทศไทยจะได้ “ผู้ดีรัตนโกสินทร์” คือ อานันท์ ปันยารชุน มาเป็นนายกรัฐมนตรี ซึ่งแม้จะมาจากผลพวงของรัฐประหารและมาดำรงตำแหน่งในระยะเวลาสั้นๆ รวมเวลาเพียงหนึ่งปีเศษ แต่อานันท์ก็สามารถสร้างแบบอย่างการบริหารแบบมืออาชีพ และข้อสำคัญคือสามารถสร้างความ “โปร่งใส” ได้ระดับหนึ่ง ทำให้แม้หลังจากนั้นจะเกิดเหตุการณ์นองเลือดช่วง พ.ค. 2535 และเสียงเรียกร้องนายกรัฐมนตรีจากการเลือกตั้งจะดังกระหึ่มแต่กลับไม่มีการต่อต้านใดๆ เมื่ออานันท์ได้รับโปรดเกล้าฯ กลับมาเป็นนายกรัฐมนตรีรอบสอง ทั้งๆ ที่มิได้มาจากการเลือกตั้ง

รัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2534 ที่เป็นผลพวงจากการรัฐประหารเมื่อ พ.ศ. 2534 แม้จะมีการปรับปรุงแก้ไขเพื่อแก้ปัญหาการเมืองไทย แต่ก็มีลักษณะเป็นเพียงการแก้ไขปรับปรุงแบบ “ตัดผุ” เท่านั้น พันธกิจสำคัญของรัฐบาลอานันท์ 2 ก็คือการยุบสภาเพื่อเลือกตั้งใหม่เป็นหลัก ทั้งๆ ที่ระบอบการเมืองไทยมีปัญหาที่จำเป็นต้องเปลี่ยนแปลงถึงขั้นปฏิรูป แต่ก็ไม่มีการปฏิรูปใดๆ เกิดขึ้น หลังการเลือกตั้ง พ.ศ. 2535 ประเทศไทยมีนายกรัฐมนตรีอีก 3 คน คือ ชวน หลีกภัย บรรหาร ศิลปอาชา และ พล.อ.ชวลิต ยงใจยุทธ การเมืองไทยก็ยังอยู่ในวังวนของปัญหาแบบเดิมๆ จนกระทั่งเกิดการปฏิรูปครั้งใหญ่ เมื่อเกิดรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2540 ซึ่งทำให้เกิดความหวังว่าจะสามารถแก้ปัญหาการเมืองของประเทศได้ชะงัด แต่การณ์หาเป็นเช่นนั้นไม่ ตรงข้ามกลับนำไปสู่การรัฐประหารเมื่อ 19 ก.ย. 2549 เกิดรัฐธรรมนูญ 2550 ซึ่งยังคงโครงสร้างหลักจากฉบับ พ.ศ. 2540 และประเทศก็กลับเข้าสู่วิกฤตการเมืองต่อเนื่อง แทนที่จะคลี่คลายและพัฒนาไปข้างหน้า น่าสนใจว่าเหตุใดจึงเป็นไปเช่นนั้น