การรับฟังความคิดเห็นของประชาชนในการจัดทำร่างกฏหมาย (ตอน 2)

เมื่อพิจารณาในเชิงประวัติศาสตร์ พบว่า ภายหลังจากสงครามโลกครั้งที่สองในยุโรปได้สิ้นสุดลงในปี ค.ศ. 1946 ประเทศยุโรปตะวันตกเกือบทุกประเทศซึ่งได้รับความเสียหายจากสงครามต่างต้องจัดระเบียบสังคมของตนขึ้นใหม่ทั้งหมด ภายใต้กรอบการปกครองแบบเสรีประชาธิปไตย แต่ละประเทศจึงมีการตรากฎหมายขึ้นเป็นจำนวนมากเพื่อประโยชน์ในการจัดระเบียบสังคมใหม่ดังกล่าว

แม้การตรากฎหมายขึ้นเป็นจำนวนมากเช่นนี้จะทำให้แต่ละประเทศสามารถฟื้นฟูสภาพสังคมและเศรษฐกิจได้อย่างรวดเร็ว แต่ก็ทำให้ระบบกฎหมายของทุกประเทศเกิดความซับซ้อนและซ้ำซ้อน จนกลายเป็นอุปสรรคต่อการขับเคลื่อนทางเศรษฐกิจ (Economic constraints)

ประกอบกับสภาวการณ์ทางการเมืองระหว่างประเทศในช่วงนั้นเป็นยุคเริ่มต้นของสงครามเย็น กฎหมายที่ตราขึ้นจำนวนมากจึงใช้ระบบควบคุม (Control system) ผ่านกระบวนการอนุมัติ อนุญาต หรือให้ความเห็นชอบของเจ้าหน้าที่ของรัฐ ซึ่งการใช้ระบบควบคุมดังกล่าวทำให้ภารกิจของรัฐขยายขอบเขตออกไปมากขึ้นเรื่อยๆ อันมีผลให้รายจ่ายประจำของรัฐเพิ่มมากขึ้นทุกปีจนกลายเป็นภาระงบประมาณ

ประเทศในยุโรปที่เป็นสมาชิกของ Organisation for Economic and Cooperation Development : OECD หลายประเทศจึงได้ริเริ่ม “แนวคิดว่าด้วยการพัฒนาคุณภาพของกฎหมาย” ขึ้นในช่วงทศวรรษ 1970 และนำมาสู่การจัดทำบทตรวจสอบความจำเป็นในการตรากฎหมาย (Regulatory Checklist) ขึ้น เช่น Blue Checklist ของสหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมนี ในปี ค.ศ. 1984 Guiding Principle of the Federal Regulatory Policy ของแคนาดาในปี ค.ศ. 1986 เป็นต้น

ต่อมาในปี ค.ศ. 1995 คณะกรรมการ บริหารของ OECD เห็นว่าแนวคิดว่าด้วยการพัฒนาคุณภาพของกฎหมายนี้เป็นเรื่องที่มีความสำคัญ เพราะการมีกฎหมายที่มีคุณภาพสามารถลดอุปสรรคในการดำเนินกิจกรรมทางเศรษฐกิจ อีกทั้งการเปิดโอกาสให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมแสดงความคิดเห็นเพื่อประกอบการจัดทำร่างกฎหมายยังส่งเสริมการปกครองในระบอบประชาธิปไตย ซึ่งสอดคล้องกับวัตถุประสงค์ของ OECD ที่มุ่งส่งเสริมการพัฒนาเศรษฐกิจควบคู่ไปกับการพัฒนาประชาธิปไตย

คณะกรรมการบริหารของ OECD จึงได้ออกคำแนะนำว่าด้วยการพัฒนาคุณภาพของกฎหมาย (Recommendation on Improving the Quality of Government Regulation) ขึ้น เพื่อให้ประเทศสมาชิก OECD นำไปใช้ โดยข้อแนะนำประการหนึ่งของคำแนะนำดังกล่าว ได้แก่ การกำหนดให้ฝ่ายบริหารต้องรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องทั้งภาครัฐและเอกชนในการจัดทำร่างกฎหมาย โดยเฉพาะอย่างยิ่งกฎหมายระดับพระราชบัญญัติซึ่งมีผลกระทบต่อสิทธิและเสรีภาพของประชาชน

ตามข้อ 9 ของ OECD Checklist for Regulatory DecisionMaking แนบท้ายคำแนะนำว่าด้วยการพัฒนาคุณภาพของกฎหมายของ OECD เรียกร้องให้ฝ่ายบริหารต้องรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้อง (interested parties) ประกอบการจัดทำร่างกฎหมายเพื่อความโปร่งใสในการจัดทำร่างกฎหมาย และการรับฟังความคิดเห็นดังกล่าวจะทำให้ฝ่ายบริหารได้รับข้อมูลที่ครบถ้วนเพื่อประกอบการจัดทำร่างกฎหมาย โดย OECD วางหลักการรับฟังความคิดเห็นว่า ฝ่ายบริหารต้องเปิดโอกาสให้ประชาชนสามารถเข้าถึงข้อมูลที่เกี่ยวข้องในการเสนอให้มีหรือปรับปรุงแก้ไขกฎหมายนั้นได้มากที่สุด โดยเฉพาะอย่างยิ่ง เหตุผลความจำเป็นที่ฝ่ายบริหารเสนอให้ตรากฎหมายนั้นขึ้น (explanations of the need for government action) การวิเคราะห์ความคุ้มค่าของกฎหมายที่เสนอ (assessment of the benefits and costs) รวมทั้งตัวร่างกฎหมายนั้น (proposed texts)

OECD เห็นว่าการรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องประกอบการจัดทำร่างกฎหมาย จะก่อให้เกิดผลดี 5 ประการ

1.ทำให้ฝ่ายบริหารได้รับข้อมูลเพื่อประกอบการตัดสินใจว่าสมควรผลักดันร่างกฎหมายนั้นต่อไปหรือไม่ 2.ทำให้ฝ่ายบริหารได้รับข้อมูลและความคิดเห็นเกี่ยวกับร่างกฎหมายนั้นอย่างครบถ้วนและรอบด้าน อันจะเป็นประโยชน์ต่อการกำหนดกลไกหรือมาตรการต่างๆ ตามกฎหมายที่สามารถแก้ไขปัญหาต่างๆ ได้อย่างครบถ้วนและเป็นระบบ

3.ช่วยให้ฝ่ายบริหารทราบผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากร่างกฎหมายนั้นและแก้ไขปัญหาดังกล่าวได้อย่างเหมาะสม 4.เป็นการตรวจสอบความคุ้มค่าของกฎหมายที่เสนอ 5.ช่วยตรวจสอบความซ้ำซ้อนของกฎหมาย

นอกจากนี้ ในรายงาน Checklist for Law Drafting and Regulatory Management in Central and Eastern Europe นั้น OECD เห็นว่า ขั้นตอนการจัดทำร่างกฎหมายของฝ่ายบริหารก่อนที่คณะรัฐมนตรีจะมีมติอนุมัติหลักการของร่างกฎหมายนั้นมีความสำคัญมาก เพราะเป็นการนำข้อเท็จจริงที่เป็นปัญหาหรือนโยบายของฝ่ายบริหารมาศึกษาวิเคราะห์และพัฒนา (Policy development) เพื่อจัดทำร่างกฎหมาย (Preparation of the legislative text) ขึ้นเป็นครั้งแรก

หากการวิเคราะห์สภาพปัญหาหรือนโยบายของฝ่ายบริหารเป็นไปอย่างถูกต้องและวางอยู่บนข้อเท็จจริงที่ครบถ้วนรอบด้าน ก็จะทำให้ฝ่ายบริหารสามารถกำหนดกลไกหรือมาตรการในการแก้ไขปัญหาที่เกิดขึ้นหรือรองรับนโยบายได้อย่างเหมาะสม เป็นระบบ และกระทบกระเทือนสิทธิหรือเสรีภาพของประชาชนน้อยที่สุด ซึ่งจะส่งผลให้ร่างกฎหมายที่จัดทำขึ้นมีความครบถ้วนสมบูรณ์มากที่สุดด้วย

ส่วนขั้นตอนการตรวจพิจารณาร่างกฎหมายโดยองค์กรผู้เชี่ยวชาญด้านการตรวจพิจารณาร่างกฎหมายนั้น เนื่องจากเป็นเรื่องทางเทคนิคกฎหมายและเป็นการดำเนินการภายใต้กรอบหรือหลักการที่คณะรัฐมนตรีได้ตัดสินใจในทางนโยบาย (Policy approval) ไปแล้ว การตรวจพิจารณาร่างกฎหมายจึงเป็นการปรับปรุงร่างกฎหมายให้ตรงตามหลักการที่ได้รับอนุมัติให้มากที่สุดเท่านั้น การรับฟังความคิดเห็นในชั้นการจัดทำร่างกฎหมายจึงมีความสำคัญมากกว่าในชั้นการตรวจพิจารณาร่างกฎหมาย

ทั้งนี้ OECD วางหลักการรับฟังความคิดเห็นของผู้ซึ่งอาจเกี่ยวข้องกับร่างกฎหมายไว้ 2 ประการ

ประการที่หนึ่ง ต้องมีการให้ข้อมูลแก่ประชาชนหรือผู้ที่อาจได้รับผลกระทบจากร่างกฎหมายนั้น โดยเฉพาะอย่างยิ่ง เหตุผลความจำเป็นที่ฝ่ายบริหารเสนอให้ตรากฎหมายนั้นขึ้น (Explanations of the need for government action) และการวิเคราะห์ความคุ้มค่าของกฎหมายที่เสนอ (assessment of the benefits and costs)

ประการที่สอง ต้องมีการรับฟังความคิดเห็นผู้เกี่ยวข้องอย่างแท้จริง โดยหน่วยงานของรัฐควรแสดงความคิดเห็นตอบ (Response) การแสดงความคิดเห็นของประชาชนหรือผู้ที่อาจได้รับผลกระทบจากร่างกฎหมายนั้นอย่างเปิดเผยด้วยเพื่อแสดงความเห็นของรัฐ “พร้อมเหตุผล” ว่าเหตุใดหน่วยงานของรัฐจึงเห็นด้วยหรือไม่เห็นด้วยกับความคิดเห็นของประชาชน หรือจะมีมาตรการเพื่อป้องกัน แก้ไข หรือเยียวยาผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นโดยวิธีใด

การแสดงความคิดเห็นตอบดังกล่าวนอกจากจะเป็นการแสดงให้ผู้ที่อาจได้รับผลกระทบจากร่างกฎหมายเห็นว่าความคิดเห็นของพวกเขาได้เข้าสู่ “กระบวนการคิดและพิจารณา” ของหน่วยงานของรัฐแล้ว ยังทำให้การแสดงความคิดเห็นอยู่บนพื้นฐานของความมีเหตุผล อันจะช่วยลดการโต้แย้งหรือความไม่ไว้วางใจระหว่างกันได้อีกด้วย

ส่วนวิธีการที่เหมาะสมในการรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องประกอบการจัดทำร่างกฎหมายนั้น OECD มิได้กำหนดไว้ตายตัว เนื่องจากมีวิธีการที่หลากหลายและสถานการณ์ในการรับฟังความคิดเห็นแตกต่างกันไปในแต่ละเรื่อง