การรับฟังความคิดเห็นประชาชนในการจัดทำร่างกฏหมาย (ตอน1)

วลีอมตะที่ว่า “การปกครองในระบอบประชาธิปไตยเป็นการปกครองของประชาชน โดยประชาชน และเพื่อประชาชน” แสดงให้เห็นถึง “แก่น” อันแท้จริงของการปกครองในระบอบนี้อย่างชัดเจนที่สุด โดยเฉพาะวรรคสุดท้ายที่เน้นย้ำว่าการปกครองในระบอบประชาธิปไตยต้องเป็นไป “เพื่อประชาชน”

ดังนั้น การบริหารราชการแผ่นดินในระบอบประชาธิปไตยจึงต้องเป็นไปโดยสอดคล้องกับความต้องการที่แท้จริงของประชาชน ซึ่งเราเรียกกันติดปากว่าต้องยึดประชาชนเป็นศูนย์กลางนั่นเอง ไม่ใช่ยึดผลประโยชน์ของตน ญาติพี่น้องของตน หรือพรรคพวกตน

หากพิจารณาในแง่ที่ว่าการบริหารราชการแผ่นดินนั้นต้องใช้จ่ายเงินภาษีอากรที่บังคับเรียกเก็บมาจากประชาชน การยึดความต้องการของประชาชนเป็นหลักในการบริหารราชการแผ่นดินก็จะยิ่งหนักแน่นมากขึ้นไปอีก

มีคำถามตามมาทันทีว่า แล้วฝ่ายบริหารจะรู้ความต้องการที่แท้จริงของประชาชนได้อย่างไร?

ผู้เขียน พบว่า ฝ่ายบริหารของอารยประเทศบรรดาที่เขาปกครองในระบอบประชาธิปไตยนั้นมีลักษณะร่วมกันประการหนึ่ง คือ เขาเปิดให้ประชาชนสามารถเข้าถึงข้อมูลต่างๆ ได้ง่ายและสะดวก และเปิดให้ประชาชนแสดงความคิดเห็นได้อย่างกว้างขวาง

เมื่อประชาชนทราบถึงข้อมูลต่างๆ และมีช่องทางแสดงความคิดเห็นแล้ว ประชาชนจะสามารถสะท้อนความต้องการที่แท้จริงในเรื่องต่างๆ ออกมา ซึ่งจะทำให้ฝ่ายบริหารได้ข้อมูลที่ตรงกับความต้องการที่แท้จริงของประชาชน แล้วนำไปกำหนดนโยบายสาธารณะ ตลอดจนแนวทางในการปรับปรุงการบริหารราชการแผ่นดินให้สอดคล้องกับความต้องการที่แท้จริงของประชาชนมากที่สุด

ในทางวิชาการเรียกแนวทางดำเนินการเช่นนี้ว่า Open Government บ้าง Accountable Government บ้าง Sunshine Policy บ้าง

แต่ที่แน่ๆ ก็คือ พรรคการเมืองก็ดี ฝ่ายบริหารก็ดี ของอารยประเทศนั้น ท่านเลิกนั่งเทียนเขียนนโยบายสาธารณะต่างๆ เอาเองมานานแล้ว

โดยที่อารยประเทศบรรดาที่ปกครองในระบอบประชาธิปไตยถือว่าการเสนอให้มี ปรับปรุง แก้ไข หรือยกเลิกกฎหมายนั้นถือเป็นการจัดทำนโยบายสาธารณะประการหนึ่งด้วย เพราะมีผลกระทบต่อสิทธิเสรีภาพของประชาชน ดังนั้น ก่อนการเสนอให้มี ปรับปรุง แก้ไข หรือยกเลิกกฎหมาย ฝ่ายบริหารของประเทศประชาธิปไตยที่พัฒนาแล้วจึงได้จัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของผู้ซึ่งอาจเกี่ยวข้องตั้งแต่ก่อนในขั้นตอนการจัดทำร่างกฎหมาย

ไม่ว่าผู้ซึ่งอาจเกี่ยวข้องกับร่างกฎหมายนั้นจะเป็นหน่วยงานของรัฐ เอกชน หรือประชาชนทั่วไป ทั้งนี้ เพื่อให้ร่างกฎหมายนั้นสามารถแก้ไขปัญหาต่างๆ ได้อย่างแท้จริงและเป็นระบบ จำกัดสิทธิเสรีภาพและสร้างภาระแก่ประชาชนเพียงเท่าที่จำเป็น และสอดคล้องกับความต้องการของประชาชนมากที่สุด อันจะส่งผลในทางอ้อมให้ประชาชนยินยอมพร้อมใจที่จะปฏิบัติตามกฎหมาย ทั้งยังเสริมสร้างความโปร่งใสในการบริหารราชการแผ่นดินอีกทางหนึ่งด้วย

ด้วยเหตุผลดังกล่าวข้างต้น ผู้เขียนจึงเห็นว่าการรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องในการจัดทำร่างกฎหมายไม่ว่าจะเป็นกฎหมายระดับใด เป็นเรื่องที่มีความสำคัญอย่างมาก เพราะจะทำให้การจัดทำร่างกฎหมายต่างๆ สอดคล้องกับความต้องการที่แท้จริงของประชาชน และสามารถแก้ไขหรือเยียวยาผลกระทบที่อาจมีต่อประชาชนได้อย่างแท้จริง

สำหรับประเทศไทยนั้นที่ผ่านมาผู้ซึ่งเกี่ยวข้องหรืออาจได้รับผลกระทบจากร่างกฎหมายที่เป็น “หน่วยงานของรัฐ” มีโอกาสในการแสดงความคิดเห็นเกี่ยวกับร่างกฎหมายเกือบทุกขั้นตอน เช่น การที่หน่วยงานผู้ยกร่างกฎหมายจัดการประชุมหน่วยงานที่เกี่ยวข้องเพื่อแสดงความคิดเห็นต่อร่างกฎหมายที่ตนจัดทำขึ้น

การที่สำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรีมีหนังสือสอบถามหน่วยงานที่อาจเกี่ยวข้องกับร่างกฎหมายแต่ละฉบับ เพื่อนำไปประกอบการพิจารณาของคณะรัฐมนตรีก่อนอนุมัติหลักการของร่างพระราชบัญญัติ หรือการที่คณะกรรมการกฤษฎีกาเชิญผู้แทนหน่วยงานที่เกี่ยวข้องไปชี้แจงประกอบการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติ เป็นต้น

แต่ผู้ซึ่งอาจได้รับผลกระทบจากร่างกฎหมายที่เป็น “เอกชน” และผู้ที่ต้องปฏิบัติตามกฎหมายโดยตรงกลับมีโอกาสน้อยมากที่จะแสดงความคิดเห็นของตนเกี่ยวกับร่างกฎหมายนั้นต่อหน่วยงานของรัฐ

แม้ในระยะหลังหน่วยงานของรัฐผู้จัดทำร่างกฎหมายจะให้ความสำคัญกับการรับฟังความคิดเห็น หรือการระดมความคิดเห็นของประชาชนเกี่ยวกับร่างกฎหมายที่ตนเป็นผู้จัดทำมากขึ้น โดยมีการจัดการสัมมนา การจัดเวทีสาธารณะ และการจัดเวทีเพื่อรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องกับร่างกฎหมายบ่อยครั้ง แต่ก็เป็นการรับฟังความคิดเห็นเมื่อมีการจัดทำร่างกฎหมายขึ้นมาแล้ว ซึ่งดูประหนึ่งเป็นเพียงพิธีกรรมที่จัดขึ้นเพื่อให้สามารถกล่าวอ้างได้ว่ามีการรับฟังความคิดเห็นแล้ว

ผู้เขียนเห็นว่ารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 มีบทบัญญัติหลายมาตราที่แสดงให้เห็นถึงเจตนารมณ์ที่ต้องการส่งเสริมการมีส่วนร่วมของประชาชนในการบริหารราชการแผ่นดิน โดยมาตรา 87 (1) และ (2) ของส่วนที่ 5 แนวนโยบายด้านการมีส่วนร่วมของประชาชน กำหนดให้รัฐส่งเสริมให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการดำเนินนโยบายและการวางแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม การตัดสินใจทางการเมือง และการจัดทำบริการสาธารณะ

ส่วนมาตรา 57 วรรคสอง ได้ย้ำถึงการมีส่วนร่วมของประชาชนในการบริหารราชการแผ่นดิน โดยกำหนดให้รัฐจัดให้มีกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนอย่างทั่วถึง ก่อนดำเนินการวางแผนพัฒนาเศรษฐกิจ สังคม การเมือง วัฒนธรรม รวมทั้งการออกกฎที่อาจมีผลกระทบต่อส่วนได้เสียสำคัญของประชาชน

สำหรับการมีส่วนร่วมของประชาชนใน “กระบวนการตรากฎหมาย” นั้น รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันได้รับรองไว้อย่างชัดเจนในมาตรา 81 (3) โดยกำหนดให้รัฐต้องจัดให้มีกฎหมายเพื่อจัดตั้งองค์กร เพื่อการปฏิรูปกฎหมายที่ดำเนินการเป็นอิสระเพื่อปรับปรุงและพัฒนากฎหมายของประเทศ รวมทั้งการปรับปรุงกฎหมายให้เป็นไปตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ โดยต้องรับฟังความคิดเห็นของผู้ที่ได้รับผลกระทบจากกฎหมายนั้นประกอบด้วย

แม้บทบัญญัติดังกล่าวจะให้เป็นหน้าที่ของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายที่ต้องรับฟังความคิดเห็นของผู้ที่ได้รับผลกระทบ แต่ผู้เขียนเห็นว่าบทบัญญัติดังกล่าวสะท้อนให้เห็นถึง “เจตนารมณ์” ของรัฐธรรมนูญที่แฝงอยู่ในบทบัญญัติดังกล่าวที่ต้องการให้ผู้ที่ได้รับผลกระทบจากกฎหมายแต่ละฉบับ ได้มีส่วนร่วมในการแสดงความคิดเห็นของตนที่มีต่อร่างกฎหมายนั้นๆ และโดยที่ร่างพระราชบัญญัติส่วนใหญ่จัดทำและเสนอโดยฝ่ายบริหาร ฝ่ายบริหารจึงมีหน้าที่โดยปริยายที่ต้องเปิดให้ผู้ที่ได้รับผลกระทบจากกฎหมายแต่ละฉบับได้มีส่วนร่วมในการแสดงความคิดเห็นต่อร่างกฎหมายที่ฝ่ายบริหารจัดทำด้วย