อำนาจศาลรัฐธรรมนูญในการวินิจฉัยนายกฯ

ตามที่ศาลรัฐธรรมนูญได้รับคำร้องของ สว. (สมาชิกวุฒิสภา) 28 คน ที่ยื่นเรื่องผ่านประธานวุฒิสภาขอให้วินิจฉัยสถานภาพของ น.ส.ยิ่งลักษณ์ ชินวัตร ที่ทำผิดรัฐธรรมนูญมาตรา 268 โดยคำพิพากษาของศาลปกครองสูงสุด (20 ก.พ. 2557) ซึ่งตัดสินให้ น.ส.ยิ่งลักษณ์ เป็นฝ่ายแพ้คดีตามความแจ้งแล้วนั้น ฝ่ายรัฐบาล ศอ.รส. และผู้เชี่ยวชาญทางกฎหมายได้ประสานเสียงกับกลุ่มชนคนเสื้อแดงของระบอบทักษิณ ออกมาวิพากษ์วิจารณ์ศาลรัฐธรรมนูญ ตอบโต้กันอย่างอื้อฉาวกับฝ่ายตรงข้าม ประเด็นสำคัญๆ ที่ข้าพเจ้าจะขอนำมาวิเคราะห์ในที่นี้มี 7 ข้อ ดังนี้

1.ประเด็นคำร้องอยู่ในขอบเขตอำนาจหน้าที่ของศาลรัฐธรรมนูญหรือไม่?

เรื่องการโยกย้ายนายถวิล เปลี่ยนศรี โดยมิชอบด้วยกฎหมายและรัฐธรรมนูญนั้น ศาลปกครองได้ตัดสินคดีไปตามกรอบอำนาจหน้าที่ของศาลปกครอง ได้ระบุความผิดที่ น.ส.ยิ่งลักษณ์ ทำ สั่งให้เพิกถอนคำสั่งย้ายนายถวิล และคืนตำแหน่งเลขาธิการสภาความมั่นคงแห่งชาติให้แก่นายถวิล ย้อนหลังไปถึงวันที่ถูกสั่งย้ายในเดือน ก.ย. 2554 ซึ่งมีผลทำให้นายถวิลได้กลับไปรับตำแหน่งเดิมตั้งแต่วันที่ 28 เม.ย. 2557 แต่ความผิดที่เกิดขึ้นนั้น ผู้กระทำยังมิได้รับโทษแต่ประการใดเลย

ถ้านายถวิลต้องการให้ น.ส.ยิ่งลักษณ์ ได้รับโทษทางอาญา (ซึ่งก็ยังไม่สายเกินไป) ก็ต้องไปทำข้อกล่าวหายื่นต่อ ป.ป.ช. ให้ดำเนินคดีฟ้องไปยังศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง คดีนี้เป็นความผิดชัดเจนแล้ว (ตามคำพิพากษาของศาลปกครองสูงสุด) เป็นความผิดอาญาตามประมวลกฎหมายอาญามาตรา 157 ซึ่ง น.ส.ยิ่งลักษณ์ และ/หรือคณะอาจต้องรับโทษจำคุก 110 ปี หรือปรับตั้งแต่ 2,0002 หมื่นบาท หรือทั้งจำทั้งปรับ ส่วนที่ สว.กลุ่ม 28 ใช้อำนาจหน้าที่ตามรัฐธรรมนูญมาตรา 91 นั้น ผู้ร้องได้ขอให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่าความเป็นนายกรัฐมนตรีรักษาการของ น.ส.ยิ่งลักษณ์ ได้สิ้นสุดลงตามรัฐธรรมนูญมาตรา 182 (7) หรือไม่ เพราะ น.ส.ยิ่งลักษณ์ ได้บริหารราชการโดยละเมิดรัฐธรรมนูญมาตรา 268 และมาตรา 266 คือ ทำการโยกย้ายนายถวิล เพื่อประโยชน์ของตนเอง ของผู้อื่น หรือของพรรคการเมือง คือ เพื่อให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่าการทำผิดรัฐธรรมนูญเช่นนั้น ต้องรับโทษทางการเมืองอย่างไร มีใครบ้างที่จะต้องรับโทษ ประเด็นต่างๆ ดังกล่าวเกี่ยวกับสถานภาพของรัฐมนตรีรักษาการ ผู้ใช้อำนาจบริหารสูงสุดของประเทศ จึงเป็นอำนาจหน้าที่โดยตรงของศาลรัฐธรรมนูญ

2.ศาลรัฐธรรมนูญมีอำนาจหน้าที่ในการรับคำร้องหรือไม่?

เมื่อผู้ร้องมีสิทธิตามรัฐธรรมนูญ และศาลรัฐธรรมนูญมีอำนาจวินิจฉัยคำร้อง ก็ต้องรับและพิจารณาวินิจฉัยคำร้อง แต่จะตัดสินอย่างไรนั้นเป็นคนละประเด็น

ส่วนประเด็นที่ฝ่ายรัฐบาลแย้งว่า น.ส.ยิ่งลักษณ์ และรัฐมนตรีได้พ้นจากตำแหน่งแล้วตั้งแต่มีพระราชกฤษฎีกายุบสภา (9 ธ.ค. 2556) ศาลรัฐธรรมนูญจึงไม่ควรรับคำร้อง “คนตายแล้วตายอีกไม่ได้” ข้ออ้างนั้นฟังไม่ขึ้น เพราะ น.ส.ยิ่งลักษณ์ และคณะรัฐมนตรียังเป็นรัฐบาลรักษาการอยู่ ยังคงควบคุมกลไกอำนาจรัฐ จึงเป็นประเด็นสำคัญที่ศาลรัฐธรรมนูญต้องชี้ขาดว่า คนที่ทำผิดกฎหมายและรัฐธรรมนูญแล้ว (ตามคำพิพากษาของศาลปกครองสูงสุด) ยังมีอำนาจคุมกลไกอำนาจรัฐ ปกครองประเทศในฐานะรักษาการต่อไปได้หรือไม่ นี่เป็นการพิจารณาโทษทางการเมืองสำหรับผู้ทำผิดรัฐธรรมนูญ

3.เมื่อมีพระราชกฤษฎีกายุบสภาแล้ว รัฐมนตรีรักษาการจะต้องอยู่ในตำแหน่งเพื่อปฏิบัติหน้าที่ต่อไปจนกว่ารัฐมนตรีคนใหม่จะเข้ารับหน้าที่ไม่ว่ากรณีใดๆ หรือไม่?

มาตรา 181 ของรัฐธรรมนูญปัจจุบัน บัญญัติให้คณะรัฐมนตรีที่พ้นจากตำแหน่งต้องอยู่ในตำแหน่งเพื่อปฏิบัติหน้าที่ต่อไปจนกว่าคณะรัฐมนตรีที่ตั้งขึ้นใหม่จะเข้ารับหน้าที่นั้น ใช้กับกรณีการเปลี่ยนรัฐบาลตามปกติ แต่ถ้ามีกรณีพิเศษตามมาตรา 182 ความเป็นรัฐมนตรีย่อมต้องสิ้นสุดลงเฉพาะตัว ไม่ว่าจะเป็นรัฐมนตรีตัวจริง หรือรัฐมนตรีรักษาการก็ตาม และการสิ้นสุดของรัฐมนตรีตามมาตรานี้ จะไม่มีสิทธิที่จะอยู่ในตำแหน่งเพื่อปฏิบัติหน้าที่ต่อไปตามมาตรา 181 ได้

ส่วนวันสิ้นสุดของความเป็นรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีรักษาการ ย่อมเป็นไปตามเงื่อนไขของแต่ละกรณี เช่น ตายตามมาตรา 182 (1) ย่อมสิ้นสุดลงเมื่อวันตาย ลาออกตามมาตรา 182 (2) ย่อมสิ้นสุดลงเมื่อวันลาออก เป็นต้น

การกระทำการอันต้องห้ามตามมาตรา 182 (7) 267 268 หรือ 269 ซึ่งเป็นประเด็นตรงตามกรณีนี้ คือ นายกรัฐมนตรียิ่งลักษณ์ ใช้อำนาจหน้าที่ย้ายนายถวิล โดยมิชอบด้วยกฎหมายตามมาตรา 268 และ 266 การดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีของ น.ส.ยิ่งลักษณ์ และ/หรือคณะรัฐมนตรีคนอื่นย่อมต้องสิ้นสุดลงเมื่อมีคำสั่งย้ายนายถวิล หรือเมื่อศาลปกครองสูงสุดมีคำพิพากษา หรือวันที่ศาลรัฐธรรมนูญมีคำวินิจฉัยชี้ขาด ตามแต่ศาลรัฐธรรมนูญจะใช้ดุลพินิจ

4.ประเด็นการพ้นจากตำแหน่งของรัฐมนตรี จะมีผลเฉพาะตัวนายกรัฐมนตรี หรือทั้งคณะรัฐมนตรี?

ข้อนี้เป็นประเด็นที่ผู้ร้องได้เสนอให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยด้วย ถ้าศาลรัฐธรรมนูญจะวินิจฉัยให้นายกรัฐมนตรียิ่งลักษณ์ สิ้นสุดลงตามรัฐธรรมนูญมาตรา 182 (7) ก็อาจจะระบุด้วยว่า คณะรัฐมนตรีชุดปัจจุบันก็ต้องพ้นจากตำแหน่งตามรัฐธรรมนูญมาตรา 180 (1) ด้วย ถ้าศาลรัฐธรรมนูญมีหลักฐานชัดเจนว่า การสั่งย้ายนายถวิลทำโดยมติคณะรัฐมนตรีทั้งคณะสมัยนั้น (ก.ย. 2554) ก็อาจจะตัดสินตามข้อเท็จจริงให้นายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีที่เข้าร่วมประชุมในสมัยนั้นที่ไม่ท้วงติงคัดค้านพ้นจากตำแหน่งทั้งหมด

กรณีนี้จึงต่างกับกรณีของนายกรัฐมนตรีสมัคร สุนทรเวช ซึ่งถูกศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยให้สิ้นสุดความเป็นนายกรัฐมนตรี (เมื่อ 9 ก.ย. 2551) เพราะไปรับเงินหรือประโยชน์จากสถานีโทรทัศน์รายการ “ชิมไปบ่นไป” และ “ยกโขยง 6 โมงเช้า” ซึ่งฝ่าฝืนรัฐธรรมนูญมาตรา 267 และ 182 นั่นเป็นเรื่องนายกรัฐมนตรีทำผิดรัฐธรรมนูญเฉพาะตัว

5.ถ้าศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยให้สถานภาพของนายกรัฐมนตรียิ่งลักษณ์ สิ้นสุดลงเฉพาะตัว หรือคณะรัฐมนตรีสิ้นสุดลงทั้งคณะ ผู้หมดอำนาจจะมีอำนาจแต่งตั้งผู้รักษาการแทนได้หรือไม่?

ประเด็นมีว่า คนทำผิดกฎหมายและรัฐธรรมนูญมีอำนาจชอบธรรมในการแต่งตั้งคนอื่นให้ทำหน้าที่แทนหรือไม่?

ความผิดของผู้ถูกร้องได้เกิดขึ้นตั้งแต่เดือน ก.ย. 2554 และศาลปกครองสูงสุดได้พิพากษาถึงที่สุด เมื่อวันที่ 20 ก.พ. 2557 คำตัดสินนั้นให้มีผลย้อนหลังถึงการกระทำผิดได้เกิดขึ้น นั่นย่อมหมายความว่าความเป็นนายกรัฐมนตรีของยิ่งลักษณ์ และ/หรือคณะรัฐมนตรี อาจจะสิ้นสุดลงย้อนหลังไปตั้งแต่เดือน ก.ย. 2554 หรือวันที่ศาลปกครองสูงสุดมีคำพิพากษา (20 ก.พ. 2557) ก็ได้ เมื่อเป็นเช่นนี้ รัฐบาลยิ่งลักษณ์ก็ไม่มีอำนาจมอบอำนาจอันมิชอบต่อให้รองนายกรัฐมนตรี หรือแต่งตั้งรัฐมนตรีรักษาการแทนต่อไปได้ เพราะคนทำผิดรัฐธรรมนูญซ้ำซาก สิ้นสถานภาพความเป็นนายกรัฐมนตรีก่อนหน้านี้แล้ว หรือขาดความชอบธรรมที่จะบริหารประเทศในตำแหน่งนายกรัฐมนตรีรักษาการต่อไป

6.คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญชอบธรรมหรือไม่?

ภายหลังที่ศาลรัฐธรรมนูญรับคำร้องวินิจฉัยคดีนี้แล้ว รัฐบาลและผู้เชี่ยวชาญกฎหมายฝ่ายรัฐบาลออกมาพูดและเขียนสอดคล้องต้องกันว่า ศาลรัฐธรรมนูญเป็นศาลที่ “ไม่ชอบด้วยกฎหมาย” “ฝ่าฝืนหลักนิติธรรม” ฯลฯ เหตุผลที่พวกเขาอ้างที่สำคัญ คือ ศาลรัฐธรรมนูญไม่มีพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยวิธีพิจารณาศาลรัฐธรรมนูญ ซึ่งรัฐธรรมนูญบังคับไว้ว่าจะต้องออกภายใน 1 ปี หลังประกาศใช้ (24 ส.ค. 2550)

ความจริงประเด็นนี้คนที่จะถูกลงโทษไม่ใช่ศาลรัฐธรรมนูญ แต่เป็นรัฐสภา เพราะรัฐบาลที่รับใช้ระบอบทักษิณที่คุมเสียงข้างมากให้รัฐสภาเกือบตลอดเวลาที่รัฐธรรมนูญฉบับนี้ประกาศใช้ ข้อเท็จจริงมีว่า ศาลรัฐธรรมนูญได้ส่งร่าง พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญ ไปให้รัฐบาลสมัคร ตั้งแต่วันที่ 25 มิ.ย. 2551 แต่รัฐบาลสมัครสมชายอภิสิทธิ์ยิ่งลักษณ์ ได้ดองเรื่องไว้จนถึงปัจจุบัน โดยเหตุดังกล่าวและโดยเหตุที่บทบัญญัติในรัฐธรรมนูญว่าด้วยศาลรัฐธรรมนูญมาตรา 204217 ได้วางกรอบการพิจารณาวินิจฉัยคดีของศาลไว้ค่อนข้างละเอียด (มาตรา 211217) ศาลรัฐธรรมนูญได้อาศัยรัฐธรรมนูญมาตรา 300 วรรคสุดท้ายออก “ข้อกำหนดศาลรัฐธรรมนูญว่าด้วยวิธีพิจารณาและการทำคำวินิจฉัย พ.ศ. 2550” ซึ่งใช้กันมาจนถึงทุกวันนี้

นอกจากนั้น ผู้เชี่ยวชาญทางกฎหมายฝ่ายรัฐบาลยังออกมาข่มขู่ศาลรัฐธรรมนูญว่า จะต้องยุติปฏิบัติหน้าที่ มิเช่นนั้นจะเป็นเหตุให้เกิดการนองเลือด และถ้าทำคำวินิจฉัยออกมาจะไม่มีผลผูกพันรัฐสภา คณะรัฐมนตรี ศาล และองค์กรอื่นของรัฐ

พวกนี้ลืมไปว่าศาลรัฐธรรมนูญเป็นองค์กรของรัฐที่ชอบด้วยกฎหมายตามรัฐธรรมนูญ ทำตามอำนาจและหน้าที่ซึ่งรัฐธรรมนูญกำหนดไว้ วินิจฉัยคดีตามกรอบกฎหมาย และรัฐธรรมนูญมาตรา 216 วรรค 5 บัญญัติไว้ว่า “คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญให้เป็นเด็ดขาด มีผลผูกพันรัฐสภา คณะรัฐมนตรี ศาล และองค์กรอื่นของรัฐ” ส่วนผลที่ตามมาเพราะเหตุอื่นๆ นั้น ไม่ใช่เรื่องที่ศาลรัฐธรรมนูญจะต้องรับผิดชอบ

7.สรุปและความเห็น

ศาลรัฐธรรมนูญมีฐานะชอบด้วยกฎหมาย ‌มีอำนาจหน้าที่โดยชอบธรรมที่จะต้องรับคำร้อง‌และพิจารณาวินิจฉัยคดีของ“สว.กลุ่ม 28”ที่‌ยื่นมาโดยประธานวุฒิสภา น.ส.ยิ่งลักษณ์ ใน‌ฐานะนายกรัฐมนตรี ได้ใช้อำนาจโดยมิชอบใน‌การโยกย้ายนายถวิล ความเป็นนายกรัฐมนตรี‌หรือนายกรัฐมนตรีรักษาการซึ่งต้องสิ้นสุดลง‌ตามรัฐธรรมนูญมาตรา 182 (7) และมีผลทำให้รัฐมนตรีรักษาการทั้งคณะพ้นจากตำแหน่ง‌
ไปด้วยตามมาตรา 180 (1) ความเป็นรัฐมนตรี‌ตัวจริงกับรัฐมนตรีรักษาการต้องรับโทษในการ‌กระทำผิดเหมือนกัน

ปัญหามีว่า ตำแหน่งนายกรัฐมนตรีและ‌รัฐมนตรีรักษาการที่ว่างลง ต้องมีผู้ดำรง‌ตำแหน่งรองลงไปรักษาการแทนโดยอัตโนมัติ ‌หรือจะปล่อยให้ตำแหน่งว่างลง ศาล‌รัฐธรรมนูญอาจจะชี้ทางออกให้ก็ได้ เพราะไม่มี‌
บทบัญญัติให้ไว้ในรัฐธรรมนูญนี้ คือ อาจจะใช้‌หลักนิติศาสตร์และรัฐศาสตร์ตีความตาม‌เจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ ซึ่งบัญญัติว่า‌อำนาจอธิปไตยเป็นของปวงชนชาวไทย (มาตรา ‌3) และในเมื่อไม่มีบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้‌บังคับแก่กรณีนี้ ให้วินิจฉัยกรณีนี้ไปตาม‌ประเพณีการปกครองในระบอบประชาธิปไตย‌อันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข (มาตรา ‌7) ศาลรัฐธรรมนูญอาจจะอนุโลมให้วุฒิสภาทำ‌
หน้าที่แทนรัฐสภาในยามวิกฤต ตามนัยของ‌รัฐธรรมนูญมาตรา 122 เลือกนายกรัฐมนตรี‌เฉพาะกาล จัดตั้งรัฐบาลรักษาการชั่วคราวตาม‌นัยของรัฐธรรมนูญมาตรา 172 173 ก็ได้ ‌กรณีเช่นนี้นายกรัฐมนตรีไม่จำเป็นต้องเป็น‌สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร เช่นเดียวกับน.ส.ยิ่งลักษณ์ ในปัจจุบัน ซึ่งหมดสภาพการเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรตั้งแต่ยุบสภา‌ไปแล้วn