สังคมแห่งการตีความ

เมื่อมีการตรากฎหมายขึ้นใช้บังคับ กฎหมายจะทันสมัยอยู่เฉพาะในช่วงแรกๆ ที่กฎหมายมีผลใช้บังคับเท่านั้น แต่เมื่อเวลาผ่านไปนานเข้า กฎหมายก็เริ่มที่จะไม่สามารถใช้บังคับกับสถานการณ์ที่เปลี่ยนแปลงไปได้ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในโลกปัจจุบันที่สถานการณ์ต่างๆ เปลี่ยนแปลงไปรวดเร็วมาก

ดังนั้น ผู้บังคับการให้เป็นไปตามกฎหมายจึงมีหน้าที่ต้อง “พัฒนากฎหมาย” ที่อยู่ในความรับผิดชอบของตนให้สอดคล้องกับสถานการณ์ที่เปลี่ยนแปลงไปตลอดเวลา มิฉะนั้นแล้วกฎหมายจะกลายเป็นปัญหาของสังคมเสียเอง

การพัฒนากฎหมายนี้ มิใช่พัฒนาเฉพาะแค่ตัวบทกฎหมายอย่างที่ใครต่อใครเข้าใจเท่านั้น หากแต่ต้องพัฒนากระบวนการตรากฎหมายทั้งในฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติให้รวดเร็วยิ่งขึ้นด้วย มิฉะนั้นกว่าถั่วจะสุกงาก็ไหม้ ทั้งยังต้องมีการรับฟังความคิดเห็นของผู้มีส่วนได้เสียกับกฎหมายนั้น และประชาชนทั่วไปอย่างกว้างขวางด้วย เพื่อให้กฎหมายสอดคล้องกับความต้องการที่แท้จริงของสังคมมากที่สุด

นอกจากนี้ เจ้าหน้าที่ผู้บังคับใช้กฎหมายต้องมีความรู้ความเข้าใจที่ถูกต้องเกี่ยวกับตัวบทกฎหมายและเจตนารมณ์ของกฎหมาย เพื่อที่พวกเขาจะได้ใช้กฎหมายได้อย่างถูกต้อง และประชาชนก็ต้องสามารถเข้าถึงตัวบทกฎหมาย ตลอดจนคำพิพากษาและคำวินิจฉัยต่างๆ ที่เกี่ยวกับกฎหมายได้ง่ายและสะดวก เพื่อประโยชน์ในการปฏิบัติตามกฎหมาย

แต่ปัจจุบันการพัฒนากฎหมายของไทย กลับเป็นเรื่องที่ไม่ค่อยมีใครพูดถึงนัก แม้กระทั่งในยุคที่มีการเรียกร้องให้มีการปฏิรูปทั่วทุกหัวระแหงเช่นนี้ เมื่อกฎหมายไม่มีการพัฒนา เราจึงต้องใช้กฎหมายที่ตราขึ้นบนพื้นฐานของบริบทเดิมๆ ในยุคจูราสสิก ให้เข้ากับโลกในยุคไอที ผ่านการตีความกฎหมายเพื่ออุดช่องว่างที่เกิดขึ้น

ดังนั้น จึงไม่ต้องแปลกใจหากท่านจะได้ยินคำว่า “การตีความกฎหมาย” ทุกวันและเกือบจะทั้งวัน จนสังคมไทยในปัจจุบันกลายเป็น “สังคมแห่งการตีความกฎหมาย” ไปเสียแล้ว

ในทัศนะของผู้เขียน การตีความกฎหมายนั้นเป็นศาสตร์ ไม่ใช่ศิลป์ เพราะต้องดำเนินการตาม “นิติวิธี” (Juristic Method) ที่เป็นสากลบนพื้นฐานของเหตุและผล มิใช่เพียงแค่การให้ความหมายของถ้อยคำสำนวน หรือการตอบคำถามว่าเรื่องนั้นเรื่องนี้ทำได้หรือไม่ได้โดยไม่มีเหตุผลรองรับ (Legal Reasoning) นอกจากนี้ ผู้ทำหน้าที่ตีความกฎหมายต้องมีความเป็นกลางอย่างแท้จริงในการปฏิบัติหน้าที่ (Impartiality) เพื่อให้ผลการตีความถูกต้องตรงตามเจตนารมณ์ของกฎหมาย

กล่าวง่ายๆ ได้ว่า การตีความกฎหมายนั้นมุ่งให้เกิดความถูกต้อง มิใช่ถูกใจ

ผู้เขียนขอยกตัวอย่างสักหนึ่งเรื่องพอเป็นกระษัย รัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นตามกฎหมายแห่งหนึ่ง ตั้งบริษัทลูกขึ้นบริษัทหนึ่งเพื่อไปลงทุนในต่างประเทศ โดยรัฐวิสาหกิจเป็นผู้ถือหุ้นในบริษัทลูกนั้นร้อยเปอร์เซ็นต์

ปัญหาก็คือ บริษัทลูกนั้นตั้งใหม่ มีแต่ความเป็นนิติบุคคล ไม่มีทรัพย์สินที่จะไปลงทุนทำอะไรกับใครเขา เขาก็นึกวิธีหาเงินไปลงทุนขึ้นมาได้วิธีหนึ่ง ก็โดยให้บริษัทนั้นไปกู้เงินมาใช้จ่ายในการลงทุน แต่ติดอยู่นิดเดียวว่าคนที่เขาจะให้กู้นั้น ต้องการให้รัฐวิสาหกิจตัวแม่เป็นผู้ค้ำประกันการกู้เงินรายนั้น จึงเกิดปัญหาว่ารัฐวิสาหกิจตัวแม่จะค้ำประกันให้บริษัทลูกนั้นได้หรือไม่

ข้อเท็จจริงเพิ่มเติมก็คือ ในกฎหมายจัดตั้งรัฐวิสาหกิจตัวแม่นั้น มาตราที่ให้อำนาจแก่รัฐวิสาหกิจในการกระทำกิจการต่างๆ ภายในขอบวัตถุประสงค์บัญญัติไว้ในอนุมาตราหนึ่งว่า ให้รัฐวิสาหกิจนั้น “กู้ยืมเงินหรือลงทุน” ได้ โดยมิได้บัญญัติให้รัฐวิสาหกิจนั้นมีอำนาจค้ำประกันเงินกู้ไว้ด้วย แต่อนุมาตราสุดท้ายของมาตรานั้นเอง บัญญัติไว้กว้างๆ ว่าให้รัฐวิสาหกิจนั้นมีอำนาจ “กระทำการอย่างอื่นบรรดาที่เกี่ยวกับ หรือเนื่องในการจัดให้สำเร็จตามวัตถุประสงค์” ของรัฐวิสาหกิจนั้น

ด้วยความที่ต้องการหาเงินมาใช้ดำเนินกิจการ จึงมีการเสนอให้ตีความบทบัญญัตินั้นว่า เมื่ออนุมาตราสุดท้ายของมาตราที่ให้อำนาจบัญญัติว่า ให้รัฐวิสาหกิจนั้นมีอำนาจ “กระทำการอย่างอื่นบรรดาที่เกี่ยวกับ หรือเนื่องในการจัดให้สำเร็จตามวัตถุประสงค์” ของรัฐวิสาหกิจนั้น ดังนั้นรัฐวิสาหกิจดังกล่าวจึงมีอำนาจค้ำประกันเงินกู้ของบริษัทลูกได้ โดยให้เหตุผลประกอบว่าการตีความกฎหมายต้องเป็นไปเพื่อให้กฎหมายนั้นมีผลใช้บังคับได้

ฟังดูดีมีเหตุผลมิใช่น้อยใช่ไหมครับ?

แต่อย่างที่ได้ยกขึ้นกล่าวข้างต้นแล้วว่า การตีความกฎหมายนั้นมี “นิติวิธี” เป็นของตัวเอง มิใช่การเล่นถ้อยคำสำนวนเพื่อให้ได้ผลบรรลุตามวัตถุประสงค์ที่ผู้ตีความกฎหมายตั้งเป้าหมายไว้

จริงอยู่การตีความกฎหมายย่อมมุ่งผลเพื่อให้กฎหมายนั้นมีผลใช้บังคับได้ แต่ก็ต้องอยู่ภายใต้เจตนารมณ์ของกฎหมายนั้นด้วย จะตีความจนเลยเถิดเปิดเปิงไปไหนต่อไหน เพื่อมุ่งให้กฎหมายนั้นมีผลใช้บังคับตามธงที่ปักไว้แต่ถ่ายเดียวหาได้ไม่

ดังนี้ หากผู้เสนอให้ตีความตามแนวทางข้างต้นพิจารณาตัวบทกฎหมายโดยปราศจากอคติใดๆ ก็จะเห็นได้ว่าการที่กฎหมายจัดตั้งรัฐวิสาหกิจบัญญัติไว้ชัดเจนว่า ให้รัฐวิสาหกิจนั้นมีอำนาจกระทำการใดได้บ้าง แสดงให้เห็นถึงเจตนารมณ์ของกฎหมายอย่างชัดแจ้ง ที่ไม่ต้องการให้รัฐวิสาหกิจตัวแม่ไปกระทำการอื่นที่มิได้บัญญัติไว้ เพราะมิฉะนั้นก็ไม่จำเป็นต้องเขียนไว้ว่าให้ทำอะไรได้บ้าง

ดังนั้น แม้อนุมาตราสุดท้ายของมาตราที่ให้อำนาจรัฐวิสาหกิจจะบัญญัติให้รัฐวิสาหกิจนั้นมีอำนาจ “กระทำการอย่างอื่นบรรดาที่เกี่ยวกับ หรือเนื่องในการจัดให้สำเร็จตามวัตถุประสงค์” ของรัฐวิสาหกิจนั้น การตีความอนุมาตราดังกล่าวก็ต้องตีความอย่างจำกัด จะตีความอนุมาตรานั้นโดยขยายความออกไปหาได้ไม่

ในทางกลับกัน การตีความโดยขยายความจะทำให้เกิดผลที่แปลกประหลาดขึ้น เพราะจะเกิดคำถามย้อนกลับมาทันทีว่า แล้วกฎหมายจาระไนอำนาจเฉพาะในอนุมาตราก่อนๆ นี้ไว้ทำอะไร ในเมื่ออนุมาตราสุดท้ายมีความหมายกว้างเป็นทะเลเช่นนี้

ด้วยเหตุนี้ รัฐวิสาหกิจตัวแม่ที่ผู้เขียนยกขึ้นมาเป็นตุ๊กตาในเรื่องนี้ จึงไม่อาจอาศัยอำนาจตามบทกวาดในอนุมาตราสุดท้ายไปค้ำประกันเงินกู้ของบริษัทลูกสุดที่รักได้

หลักการตีความดังกล่าวข้างต้น เป็นหลักพื้นฐานในการตีความกฎหมายอันเป็นสากลและรู้จักทั่วไปว่า “Ejusdem Generis” สรุปง่ายๆ ก็คือ หากบทบัญญัติของกฎหมายมีถ้อยคำต่อเนื่องกันหรือเรียงลำดับกัน และคำสุดท้ายหรือลำดับสุดท้ายมีความหมายทั่วไป กรณีต้องตีความคำสุดท้ายหรือลำดับสุดท้ายให้มีความหมายทำนองเดียวกับคำหรือลำดับที่มีมาก่อน เพราะเป็นความเดียวกันหรือต่อเนื่องกัน

อย่างไรก็ดี ผู้เขียนพบว่านักกฎหมายไทยจำนวนมากกลับไม่รู้จักหลักการพื้นฐานที่ว่านี้ หากยังยึดมั่นว่าการตีความกฎหมายย่อมมุ่งผลเพื่อให้กฎหมายมีผลใช้บังคับได้ตามใจฉันเป็นสำคัญ

กล่าวโดยสรุป การตีความกฎหมายนั้น ผู้ตีความกฎหมายต้องปราศจากอคติในการปฏิบัติหน้าที่ ทั้งต้องเป็นผู้มีความรู้เกี่ยวกับนิติวิธีในการใช้การตีความกฎหมายอย่างถ่องแท้ด้วย

หากปราศจากคุณสมบัติทั้งสองประการนี้แล้ว ก็ไม่เหมาะเท่าใดนักที่ใครก็ตามจะเที่ยวไปแสดงทัศนะเกี่ยวกับกฎหมายในเรื่องใดๆ ต่อสาธารณชน เพราะรังแต่จะทำให้สาธารณชนเข้าใจกฎหมายคลาดเคลื่อนไปได้

อนึ่ง ผู้เขียนมีข้อสังเกตว่าปัจจุบันการตีความกฎหมายมิได้ถูกผูกขาดโดยนักกฎหมายเท่านั้น นักวิชาการสาขาอื่นก็ได้เข้าร่วมวงตีความกฎหมายกับเขาด้วย ดังที่ปรากฏทั่วไปในสื่อสารมวลชนแขนงต่างๆ

เมื่อเป็นเช่นนี้ การกล่าวหาว่านักกฎหมายเป็นคนกลุ่มเดียวที่ก่อให้เกิดความวุ่นวายทางความคิดขึ้นในสังคมนั้น ออกจะไม่เป็นธรรมต่อนักกฎหมายเท่าใดนัก