ร่างพระราชบัญญัติการบริหารราชการจังหวัดชายแดนภาคใต้
....อนุรักษ์ นิยมเวช
สถานการณ์ความไม่สงบเรียบร้อยในพื้นที่จังหวัดชายแดนภาคใต้เกิดขึ้นมายาวนาน และเป็นปัญหาที่เกิดขึ้นรายวันจนทำให้ประชาชนส่วนใหญ่ในประเทศเคยชินกับข่าวการลอบวางระเบิดตามถนนต่างๆ หรือที่ร้ายแรงที่สุด คือ การละเมิดสิทธิมนุษยชนโดยการกระทำอันตรายต่อชีวิตของประชาชนผู้บริสุทธิ์ ส่วนการแก้ไขสถานการณ์ความไม่สงบเรียบร้อยนั้น ได้มีความพยายามจากหลายฝ่ายในการผลักดันนโยบายแก้ไข ไม่ว่าจะเป็นความพยายามของรัฐบาลในการออกกฎหมายพิเศษเพื่อจัดการกับพื้นที่ที่ไม่สงบ และตั้งหน่วยราชการพิเศษขึ้นมาเพื่อมาดูแลปัญหาดังกล่าวเป็นการเฉพาะ หรือความพยายามจากภาคเอกชนในการเยียวยาและฟื้นฟูความเสียหาย แต่ปัญหาในพื้นที่ภาคใต้ก็ไม่ทุเลาลงเลยแม้แต่น้อย ในทางกลับกัน ปัญหากลับทวีความรุนแรงขึ้นจนพัฒนากลายไปเป็นปัญหาการก่อการร้ายอันเป็นภัยต่อประเทศชาติ
การแก้ปัญหาความไม่สงบเรียบร้อยในพื้นที่ภาคใต้จึงไม่ใช่เรื่องง่าย เนื่องจากเป็นปัญหาที่ละเอียดซับซ้อน และเกิดขึ้นอย่างต่อเนื่อง แต่ก็สามารถเป็นไปได้หากผู้ที่ลงมือแก้ไขมองที่รากฐานของปัญหา และแก้ปัญหาในเชิงโครงสร้าง เพราะปัญหาที่เกิดขึ้นนั้น ส่วนหนึ่งเกิดจากการบริหารงานในพื้นที่ และการมองข้ามรากฐานของปัญหาไป
ในอดีตการแก้ปัญหาภาคใต้มีการวางแนวยุทธศาสตร์ที่ดี ประกอบกับมีงบประมาณสนับสนุนในการปฏิบัติงาน แต่ขณะนี้ กลไกที่ขับเคลื่อนนโยบายขาดความพร้อม ส่งผลให้การทำงานขาดประสิทธิภาพ เช่น การตั้งหน่วยงานพิเศษขึ้นมาเพื่อแก้ไขปัญหาโดยเฉพาะ แต่ไม่มีการประสานงานกันอย่างต่อเนื่องจนหน่วยงานนั้นถูกยกเลิกไป ส่งผลให้ การปฏิบัติตามแนวนโยบายที่วางไว้ชะงักงันเป็นต้น
ปัจจุบันมีกฎหมาย คือ ร่างพระราชบัญญัติการบริหารราชการในจังหวัดชายแดนภาคใต้ พ.ศ. ... สาระสำคัญหลัก คือ การให้มีศูนย์อำนวยการบริหารจังหวัดชายแดนภาคใต้ หรือ ศอ.บต. ซึ่งเป็นส่วนราชการที่อยู่ภายใต้บังคับของนายกรัฐมนตรี โดยให้นายกรัฐมนตรีเป็นผู้อำนวยการ ศอ.บต. และมีอำนาจในการแต่งตั้งเลขาธิการ ศอ.บต. ตามข้อเสนอของ รมว.มหาดไทย และให้อำนาจ ศอ.บต. เสนองบประมาณและเบิกจ่ายงบประมาณเองได้ ข้อดีของการมีหน่วยราชการพิเศษเพื่อมาดูแลแก้ไขปัญหาโดยตรง คือ การทำงานจะเป็นระบบและมีประสิทธิภาพมากขึ้น เพราะมีกฎหมายรองรับอำนาจขององค์กรไว้
อย่างไรก็ตาม ปัญหาที่อาจเกิดขึ้น คือ หากมีการเปลี่ยนแปลงรัฐบาล อาจทำให้มีการเปลี่ยนแปลงตัวผู้อำนวยการและเลขาธิการ ศอ.บต. ซึ่งจะทำให้การดำเนินการแก้ไขปัญหาความไม่สงบไม่ต่อเนื่อง และการที่ร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวให้อำนาจกับ ศอ.บต.มากขึ้น เช่น การเสนองบประมาณและเบิกจ่ายงบประมาณเองนั้นอาจไม่ส่งผลดี เนื่องจากร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวอาจกลายเป็นเครื่องมือของทางราชการในการแสวงหาผลประโยชน์ และเป็นการเอื้อประโยชน์ต่อข้าราชการการเมืองมากกว่าจะเป็นการให้ประโยชน์ต่อประชาชน
สาระสำคัญอีกประการของร่างพระราชบัญญัติฯ คือ แนวนโยบายทางด้านเศรษฐกิจ เช่น การจัดให้มีเขตพัฒนาเศรษฐกิจเฉพาะกิจ โดยมีวางมาตรการพิเศษเพื่อช่วยเหลือผู้ประกอบการ และให้สิทธิประโยชน์จูงใจนักลงทุนในพื้นที่ เช่น มาตรการทางด้านภาษีและการลดหย่อนค่าธรรมเนียม มาตรการสินเชื่อ และมาตรการการให้สิทธิประโยชน์ในการลงทุน ทั้งนี้เพื่อเป็นแรงจูงใจให้มีการลงทุนในพื้นที่จังหวัดชายแดนภาคใต้มากขึ้น เพื่อฟื้นฟูสภาพเศรษฐกิจที่ย่ำแย่ซึ่งนโยบายนี้ถือเป็นเรื่องดีในการกระตุ้นเศรษฐกิจในพื้นที่ภาคใต้ แต่ การที่ร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวถูกแก้ไขคำนิยามของคำว่า
“จังหวัดชายแดนภาคใต้” จากร่างพระราชบัญญัติฉบับเดิมของคณะกรรมการกฤษฎีกาที่ให้หมายถึง 3 จังหวัด คือ ปัตตานี ยะลา นราธิวาส และ 4 อำเภอของ จ.สงขลา คือ จะนะ เทพา สะบ้าย้อย และนาทวี เปลี่ยนไปเป็น 5 จังหวัด คือ ปัตตานี ยะลา นราธิวาส สงขลา และสตูล ซึ่งในความเป็นจริงที่เกิดขึ้นนั้น ความไม่สงบเรียบร้อยเกิดขึ้นในเขต 3 จังหวัด คือ ปัตตานี ยะลา นราธิวาส และ 4 อำเภอของ จ.สงขลา คือ จะนะ เทพา สะบ้าย้อย และนาทวีเท่านั้น ไม่รวมถึงพื้นที่ จ.สงขลา และสตูล เมื่อมีการให้รวม จ.สงขลา และสตูล แล้วก็จะได้รับสิทธิพิเศษต่างๆ ด้วย ซึ่งเมื่อเป็นเช่นนี้จะส่งผลให้มีการลงทุนใน จ.สงขลา และสตูล มากขึ้น เนื่องจากมีแรงจูงใจจากสิทธิพิเศษตามกฎหมาย ทำให้นักลงทุนและผู้ค้าจากในพื้นที่ 3 จังหวัดที่เป็นพื้นที่ที่เสี่ยงภัยจริงๆ ย้ายไปลงทุนที่จังหวัดอื่นที่ได้ประโยชน์มากเท่ากันและมีความเสี่ยงน้อยกว่า หรือส่งผลให้นักลงทุนจากนอกพื้นที่เลือกที่จะไปลงทุนในจังหวัดที่เสี่ยงภัยน้อยกว่าและได้สิทธิประโยชน์เท่าเทียมกัน เมื่อมีการเคลื่อนย้ายของกลุ่มทุนออกจากพื้นที่ จะส่งผลให้การพัฒนาเศรษฐกิจในพื้นที่จังหวัดชายแดนภาคใต้ไม่สามารถเกิดขึ้นได้ตามจุดมุ่งหมาย และยังเป็นการสิ้นเปลืองงบประมาณอีกด้วยจากข้อบกพร่อง 2 ประเด็นหลักที่กล่าวมาของร่างพระราชบัญญัติฯ จะเห็นได้ว่าเกิดจากการมองปัญหาไม่ตรงจุดของรัฐบาล เพราะรากฐานสำคัญของปัญหาความไม่สงบในภาคใต้ที่แท้จริง คือ ปัญหาด้านการศึกษาที่ต่ำกว่ามาตรฐาน โดยประชากรแรงงาน 45% มีการศึกษาเพียงระดับประถมศึกษาหรือต่ำกว่า และปัญหาทางเศรษฐกิจ โดยพบว่าสัดส่วนของคนจนในพื้นที่ จ.ปัตตานี ยะลา และนราธิวาส มีจำนวนค่อนข้างสูง อัตราการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจอยู่ในอัตราต่ำเมื่อเทียบกับ จ.สงขลา และสตูล ซึ่งมีสัดส่วนของคนจนและอัตราการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจที่สูงกว่า นอกจากนี้ การขาดโอกาสในการประกอบอาชีพก็เป็นอีกหนึ่ง
สาเหตุที่ทำให้ประชาชนที่การศึกษาต่ำและยากจนเหล่านั้นถูกชักจูงให้เข้าร่วมขบวนการก่อความไม่สงบเรียบร้อยได้ง่าย แต่แนวนโยบายของรัฐบาลกลับมุ่งเน้นไปที่การปราบปราม โดยตั้งหน่วยราชการพิเศษขึ้นมาและใช้กำลังทหารเป็นหลัก แต่ไม่มีการหยิบยกประเด็นเรื่องปัญหาเรื่องการศึกษาต่ำ ปัญหาความยากจน และปัญหาการขาดโอกาสในการประกอบอาชีพของคนในพื้นที่มาเป็นประเด็นหลักในการแก้ไขปัญหาเลย ยิ่งไปกว่านั้น ปัญหาดังกล่าวไม่ได้มีการเปิดรับฟังความคิดเห็นของประชาชน ซึ่งถือเป็นข้อบกพร่องสำคัญของร่างพระราชบัญญัติฯ เพราะในกระบวนการยกร่างนั้นไม่ได้รับฟังความคิดเห็นของประชาชนว่าแท้ที่จริงแล้วคนในพื้นที่จังหวัดชายแดนภาคใต้ต้องการอะไร ต้องการให้มีการแก้ไขปัญหาความไม่สงบเรียบร้อยอย่างไร และต้องการให้มีการพัฒนาพื้นที่ไปในทิศทางไหน เนื่องจากร่างพระราชบัญญัติฯจะมีผลกระทบต่อการดำเนินชีวิตของประชาชนในพื้นที่โดยตรง ดังนั้นจึงมีความจำเป็นอย่างยิ่งที่ต้องจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นจากประชาชนเหล่านั้น เมื่อเป็นเช่นนี้ การออกกฎหมายดังกล่าวจึงอาจเป็นเพียงเครื่องมือของส่วนราชการที่เอื้อประโยชน์ให้กับข้าราชการ แต่ไม่ได้เป็นไปตามความต้องการที่แท้จริงของประชาชน และการแก้ไขยังไม่สามารถมองเห็นเป็นรูปธรรมได้ เนื่องจากนโยบายต่างๆ ที่ออกมาไม่สามารถแก้ไขปัญหาในเชิงโครงสร้างได้ทั้งหมด ดังนั้นควรให้อำนาจแก่ประชาชนในการเข้ามามีส่วนร่วมในการวางนโยบายเพื่อแก้ไขปัญหา เพราะหากไม่มีการฟังเสียงของประชาชนแล้ว รัฐบาลก็ไม่มีทางที่จะหาทางออกของปัญหาได้ถูกต้องที่สุด
