บทบาท กสทช.ในอนาคตทีวีดิจิตอลไทย

โครงการติดตามนโยบายสื่อและโทรคมนาคม (NBTC Policy Watch) ได้รายงานศึกษาและจัดเสวนาในหัวข้อ “บทบาทของ กสทช. ในอนาคตของทีวีดิจิตอลไทย” ที่คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ท่าพระจันทร์ โดยนำเสนอรายงานในหัวข้อ“อดีต ปัจจุบัน อนาคต ทีวีดิจิตอลไทย”โดย ดร.พรเทพ เบญญาอภิกุล และวรพจน์ วงศ์กิจรุ่งเรือง นักวิจัยโครงการฯ

เนื้อหาในรายงานการศึกษาจะทบทวน วิเคราะห์ และทำข้อเสนอ ในส่วนที่เกี่ยวข้องกับบทบาทหน้าที่ของคณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ หรือ กสทช. ในการเปลี่ยนผ่านการรับสัญญาณโทรทัศน์ภาคพื้นดินไปสู่ระบบดิจิทัลใน 6 ประเด็น คือ การประมูลคลื่นความถี่โทรทัศน์ดิจิตอล การแจกคูปองสำหรับเครื่องรับสัญญาณ หลักเกณฑ์ must carry การประชาสัมพันธ์ทีวีดิจิตอล การกำกับดูแลเนื้อหา และการกำกับดูแลการวัดเรตติ้ง

การประมูลคลื่นความถี่โทรทัศน์ดิจิทัล : การจัดการประมูลประสบความสำเร็จในด้านของการแข่งขัน โดยมีผู้สนใจเข้าร่วมประมูลมากกว่าจำนวนช่องรายการที่ถูกประมูล ราคาประมูลสุดท้ายสูงกว่าราคาตั้งต้นการประมูลในสัดส่วนที่สูง อย่างไรก็ดี รูปแบบการประมูลที่การเสนอราคาไม่ถูกกำหนดเป็นรอบ แต่ผู้เข้าร่วมสามารถเสนอราคาได้ตลอดเวลา ได้สร้างแรงจูงใจให้ผู้เข้าร่วมประมูลลดจำนวนการเสนอราคาลงในช่วงกลาง และทุ่มการเสนอราคาอีกครั้งในช่วงท้ายก่อนจบการประมูล

นอกจากนี้ การจัดการประมูลช่องรายการแต่ละประเภทที่ไม่พร้อมกัน ส่งผลต่อความสามารถในการทดแทนกันของช่องรายการแต่ละประเภท และเป็นอุปสรรคต่อผู้เข้าประมูลในการสร้างกลุ่มช่องรายการที่ตนเองต้องการเป็นเจ้าของ อีกทั้งจากการสัมภาษณ์ผู้ประกอบการยังพบว่า รูปแบบดังกล่าวสร้างแรงจูงใจให้มีการเสนอราคาที่ไม่จริงจัง โดยผู้ประมูลที่ต้องการช่องรายการที่ประมูลในลำดับหลังๆ มีแรงจูงใจที่จะเสนอราคาสำหรับช่องรายการที่ประมูลก่อนให้สูง เพื่อลดการแข่งขันในช่องรายการที่ตนเองจะประมูลในภายหลัง ในอนาคต กสทช. อาจพิจารณาใช้การประมูลในรูปแบบที่มีหลายรอบ และประมูลช่องรายการทั้งหมดพร้อมกัน

การแจกคูปองสำหรับเครื่องรับสัญญาณ : การแจกคูปองเพื่อเป็นส่วนลดในการซื้ออุปกรณ์รับสัญญาณโทรทัศน์ในระบบดิจิทัล เช่น กล่องรับสัญญาณ (Set Top Box) สายอากาศ หรือโทรทัศน์ที่มีตัวรับสัญญาณ ให้กับทุกครัวเรือนรวมทั้งสิ้นประมาณ 22 ล้านครัวเรือน โดยใช้รายได้จากการประมูล ซึ่งในช่วงแรก กสทช. คาดการณ์ว่าคูปองจะมีมูลค่า 690 บาท/ใบ แต่ภายหลังได้ปรับราคาคูปองเป็น 1,200 บาท/ใบ โดยคาดว่าจะมีต้นทุนประมาณ 27,480 ล้านบาท ซึ่งเป็นโครงการที่มีต้นทุนที่สูงแต่ถ้าบริหารอย่างมีประสิทธิภาพจะช่วยให้การเปลี่ยนผ่านเป็นไปได้อย่างรวดเร็ว ทางโครงการฯ มีข้อเสนอแนะต่อ กสทช. ดังนี้

1.กสทช.ควรชั่งน้ำหนักระหว่างการช่วยเหลือแบบครอบคลุมทุกครัวเรือนกับการช่วยเหลือเฉพาะครัวเรือนที่ต้องการรับความช่วยเหลือ เช่น ครัวเรือนยากจน ผู้พิการ และผู้สูงอายุ รวมถึงพิจารณาระยะเวลาการแจกคูปอง ในช่วงแรกควรให้ผู้บริโภคที่ไม่ต้องการความช่วยเหลือได้ทำการเปลี่ยนผ่านด้วยตนเองก่อน

2.กสทช.ต้องวางเงื่อนไขของครัวเรือนที่มีสิทธิได้รับคูปองให้ชัดเจน แม้ว่า กสทช.จะตัดสินใจช่วยเหลือแบบครอบคลุม โดยควรพิจารณาใช้ระบบการสมัครขอคูปองแทนการให้โดยอัตโนมัติ ซึ่งจะช่วยคัดกรองผู้ต้องการความช่วยเหลือออกจากผู้ไม่ต้องการได้ในระดับหนึ่ง

3.ควรวางแผนปฏิบัติการที่ชัดเจน เช่น วางแผนการคัดเลือกและอบรมตัวแทนจำหน่ายล่วงหน้าก่อนแจกคูปอง เพื่อให้ได้ตัวแทนจำหน่ายที่มีระบบบันทึกข้อมูลสำหรับตรวจสอบที่ง่าย และสามารถให้ข้อมูลที่ถูกต้องกับผู้บริโภค รวมถึงการวางกำหนดระยะเวลาแจกคูปอง การใช้คูปอง รวมถึงระบบการชำระเงิน

4.กำหนดมูลค่าของคูปองอย่างรอบคอบ เนื่องจากมีผลกระทบต่องบประมาณการดำเนินโครงการ และการแข่งขันในตลาด ซึ่งผลประโยชน์อาจจะตกอยู่กับผู้ผลิตในสัดส่วนที่มาก

5.มีเกณฑ์วัดผลการดำเนินงานและมาตรการป้องกันการทุจริตที่ชัดเจนและโปร่งใส

หลักเกณฑ์ Must Carry : โดยรวมแล้วเกณฑ์ Must Carry จะมีส่วนช่วยให้การเปลี่ยนผ่านสู่โทรทัศน์ดิจิทัลเป็นไปได้อย่างราบรื่นมากขึ้น อย่างไรก็ดี กสทช.ควรพิจารณาบังคับใช้เกณฑ์ Must Carry ตามสัดส่วนและความเหมาะสม โดยพิจารณาเงื่อนไขเพื่อยกเว้นภาระ Must Carry ให้กับผู้ประกอบการโทรทัศน์รายเล็กบางรายที่ให้บริการประชากรในสัดส่วนน้อย ในพื้นที่ที่ผู้ประกอบการรายอื่นทำหน้าที่ must carry อยู่แล้ว เนื่องจากอาจประสบปัญหาด้านเทคโนโลยีและต้นทุนในการปฏิบัติตามหน้าที่ดังกล่าว

นอกจากนี้ เกณฑ์ Must Carry ถือเป็นการแทรกแซงโดยผู้กำกับดูแลเพื่อให้บรรลุวัตถุประสงค์บางประการที่กลไกตลาดไม่สามารถบรรลุได้ ดังนั้นสถานะ Must Carry ที่แต่ละช่องได้รับ ไม่ควรเป็นสถานะถาวร แต่ควรจะต้องถูกพิจารณาอยู่เสมอให้เหมาะสมสอดคล้องกับภารกิจการบริการสังคมที่แต่ละช่องมีหน้าที่

การประชาสัมพันธ์ทีวีดิจิทัล : จากผลการสำรวจของโพลต่างๆ พบว่าประชาชนส่วนมากยังไม่รับรู้ถึงการเปลี่ยนผ่านและสับสนถึงวิธีการรับสัญญาณทีวีดิจิทัล ซึ่งการประชาสัมพันธ์เพื่อปรับเปลี่ยนพฤติกรรมของผู้รับชมนั้น ถือเป็นปัจจัยกำหนดความสำเร็จในการเปลี่ยนผ่านของหลายประเทศ แม้ว่า กสทช.จะมีการจัดช่องทางประชาสัมพันธ์อยู่บ้าง แต่ปัญหาที่พบ คือ กสทช.ยังไม่มีแผนประชาสัมพันธ์ที่ชัดเจนและเป็นขั้นตอนเชิงรูปธรรม อีกทั้งการประชาสัมพันธ์ที่ผ่านมาก็ยังไม่สอดคล้องกับสถานการณ์เท่าที่ควร

ดังนั้น กสทช. ควรจัดทำและประกาศแผนการประชาสัมพันธ์ที่มีขั้นตอนชัดเจน คำนึงถึงช่วงเวลาในการเปลี่ยนผ่าน เร่งประชาสัมพันธ์ประเด็นเฉพาะ เช่น การแจกคูปอง การขยายความครอบคลุมสัญญาณในแต่ละช่วง และประชาสัมพันธ์ให้ประชาชนทราบถึง roadmap ทีวีดิจิตอล โดยเฉพาะช่วงเวลายุติการออกอากาศในระบบอะนาล็อก

การกำกับดูแลเนื้อหา : กสทช.จะต้องหากลไกในการกำกับดูแลให้เป็นไปตามวัตถุประสงค์และเงื่อนไขข้อบังคับของใบอนุญาตในแต่ละหมวดหมู่ (เด็ก ข่าวสาระ และทั่วไป) และประเภท (ธุรกิจ สาธารณะ และชุมชน) เพื่อสร้างการแข่งขันที่เป็นธรรมและปกป้องผลประโยชน์สาธารณะ รวมถึงต้องหารูปแบบการกำกับดูแลที่เหมาะสมกับการเปลี่ยนแปลงทางเทคโนโลยีที่ทำให้เกิดการแตกตัวของช่องเพิ่มขึ้น

ข้อเสนอแนะของโครงการ คือ กสทช.ควรออกหลักเกณฑ์ที่ให้คำนิยามที่ชัดเจนถึงประเภทรายการ เพื่อใช้เป็นแนวทางในการตรวจสอบ จัดตั้งกลไกในการตรวจสอบเนื้อหาเชิงรุก เพื่อตรวจสอบเนื้อหาและสัดส่วนของรายการว่าตรงกับเงื่อนไขใบอนุญาตหรือไม่ ออกหลักเกณฑ์ประกวดคุณสมบัติที่ใช้ในการคัดเลือกผู้ได้ใบอนุญาตทีวีบริการสาธารณะ โดยคำนึงถึงพันธกิจสาธารณะ กำหนดขอบเขตการหารายได้ของทีวีสาธารณะประเภทสองให้ชัดเจน เพื่อป้องกันการแข่งขันกับทีวีธุรกิจภายใต้ชื่อของทีวีสาธารณะ เร่งออกประกาศที่ใช้ในการกำกับดูแลเนื้อหาโฆษณาที่เกี่ยวข้อง (โฆษณารายการเด็ก โฆษณาแฝงและโฆษณาทางการเมือง ฯลฯ) และเร่งส่งเสริมกลไกการกำกับดูแลกันเองผ่านเครื่องมือการกำกับดูแลของรัฐ (การกำกับดูแลร่วม)

การกำกับดูแลการวัดเรตติ้งทีวี : การวัดเรตติ้งทีวีในไทยนั้นยังมีปัญหาที่เกิดจากการผูกขาดโดยบริษัท นีลเส็น (ประเทศไทย) อยู่หลายด้าน เช่น กลุ่มตัวอย่างที่เล็กเกินไป การกระจายตัวของกลุ่มตัวอย่างไม่สะท้อนช่องทางการรับชม ขาดความเป็นกลางทางเทคโนโลยี สุ่มเสี่ยงต่อผลประโยชน์ทับซ้อน ฯลฯ ซึ่งการวัดเรตติ้งที่ไม่ได้มาตรฐานและเป็นธรรมนี้ อาจส่งผลต่อการอยู่รอดของผู้ประกอบการทีวีดิจิตอล รวมถึงคุณภาพและความหลากหลายของประเภทรายการ

หลังจากพิจารณาประสบการณ์ต่างประเทศและบริบทของไทย ทางโครงการฯ มีข้อเสนอแนะแบ่งเป็น 2 ช่วง คือ ระยะแรก กสทช.ควรใช้โมเดลการกำกับดูแลร่วมด้วยการออกแบบแรงจูงใจให้เกิดการรวมตัวในภาคอุตสาหกรรม เพื่อกำกับดูแลบริษัทวัดเรตติ้ง หรือจัดทำเรตติ้งด้วยตนเอง และในระยะที่สอง หากจัดตั้งองค์กรวิชาชีพไม่สำเร็จ หรือองค์กรวิชาชีพไม่สามารถทำงานได้จริง กสทช.ควรจัดตั้งกระบวนการในการร่างแนวปฏิบัติขึ้นมาให้ชัดเจน โปร่งใส และดึงการมีส่วนร่วมและทำหน้าที่กำกับดูแลผ่านแนวปฏิบัตินั้น