ปฏิรูปสิ่งแวดล้อมเพื่อการพัฒนาที่ยังยืน

“การเมืองเรื่องสิ่งแวดล้อม” เป็นโจทย์ท้าทายอย่างมากเรื่องหนึ่งของกรอบเนื้อหาปฏิรูปประเทศไทยภายใต้กระแสโลกาภิวัตน์ เรื่องสิ่งแวดล้อม (และทรัพยากรธรรมชาติ) เป็นประเด็นหลักของการปรับแนวคิดและทิศทางการพัฒนาเศรษฐกิจและการพัฒนาประเทศไปสู่เส้นทางการพัฒนาที่ยั่งยืน และเป็นประเด็นขัดแย้งสำคัญเรื่องหนึ่งในสังคมไทย

มีกรณีตัวอย่างมากมายเกิดขึ้น เช่น กรณีนิคมอุตสาหกรรมมาบตาพุด กรณีเหมืองแร่ทองคำในหลายจังหวัด กรณีโรงไฟฟ้าชีวมวล กรณีความขัดแย้งเรื่องป่าไม้ที่ดิน กรณีเหมืองแร่โพแทซ จ.อุดรธานี ฯลฯ บางกรณีมีความรุนแรงถึงขั้นการสูญเสียชีวิต

หากมองจากกรอบ “การปฏิรูปการเมือง” มีโจทย์การบ้านที่เกี่ยวโยงกับหัวข้อ “การเมืองเรื่องสิ่งแวดล้อม” อย่างน้อยใน 3 มิติ ที่จำเป็นต้องผลักดันขับเคลื่อนกระบวนการปฏิรูป

1.มิติด้านการกำกับควบคุมการใช้อำนาจ การใช้อำนาจอธิปไตยที่เกี่ยวโยงกับเรื่องสิ่งแวดล้อม มีทั้งในด้านอำนาจบริหาร นิติบัญญัติ และตุลาการ ซึ่งมีประเด็นที่ต้องปฏิรูปทั้งสิ้น

การใช้อำนาจด้านบริหารผ่านกลไกคณะรัฐมนตรี และคณะกรรมการระดับชาติต่างๆ เช่น คณะกรรมการทรัพยากรน้ำแห่งชาติ คณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ คณะกรรมการประมงแห่งชาติ เป็นต้น มีประเด็นต้องปฏิรูปทั้งในแง่ความทับซ้อนของผลประโยชน์ องค์ประกอบของคณะกรรมการที่ส่วนใหญ่เป็นตัวแทนฝ่ายการเมืองและหน่วยงานของรัฐ กระบวนการพิจารณาที่ขาดธรรมาภิบาล การใช้เครื่องมือประกอบการตัดสินใจที่เน้นเป้าหมายด้านเศรษฐกิจเป็นหลัก

การใช้ EIA เป็นกลไกสร้างความชอบธรรมในการตัดสินใจ แต่ระบบและโครงสร้าง EIA ที่เป็นอยู่ขาดความเชื่อถือและยอมรับจากภาคประชาชน ฯลฯ จึงเป็นเหตุที่มาของความขัดแย้งระหว่างรัฐกับประชาชนในหลายกรณี เช่น โรงไฟฟ้าบ่อนอกหินกรูด กรณีเขื่อนแม่วงก์ กรณีโครงการน้ำ 3.5 แสนล้านบาท กรณีท่าเรือน้ำลึกปากบารา เป็นต้น

ในด้านนิติบัญญัติยังมีกฎหมายด้านทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมจำนวนมากที่มีเนื้อหาไม่สอดคล้องหรือขัดแย้งกับบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญ ในขณะที่ทางฝ่ายชุมชน องค์กรพัฒนาเอกชน นักวิชาการ ยึดถือบทบัญญัติตามรัฐธรรมนูญในมาตราต่างๆ ที่เกี่ยวข้องกับการรับรองสิทธิชุมชน สิทธิของประชาชน

การมีส่วนร่วมในการบริหารจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม เช่น มาตรา 56 มาตรา 66 มาตรา 67 วรรคสอง เป็นต้น ทางฝ่ายหน่วยงานของรัฐยังยึดถือกฎหมายระดับพระราชบัญญัติที่ให้อำนาจหน่วยงานในการปฏิบัติหน้าที่ จึงเป็นสาเหตุสำคัญประการหนึ่งที่ทำให้เกิดข้อพิพาท การฟ้องร้องคดีด้านสิ่งแวดล้อมเป็นจำนวนมากเกิดขึ้นในทุกภูมิภาค

ในขณะที่กระบวนการปรับแก้ไขกฎหมายที่เป็นอยู่ล่าช้าอย่างมาก มีความพยายามเร่งรัดโดยการเข้าชื่อเสนอกฎหมายโดยภาคประชาชนหลายฉบับ เช่น กฎหมายป่าชุมชน กฎหมายที่ดิน กฎหมายองค์การอิสระด้านสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ ฯลฯ แต่กระบวนการนิติบัญญัติตั้งแต่ในขั้นการตรวจของคณะกรรมการกฤษฎีกา ไปจนถึงขั้นการพิจารณาในรัฐสภา สามารถถูกกำกับหรือแทรกแซงโดยฝ่ายบริหารได้

สำหรับในด้านกระบวนการยุติธรรมด้านสิ่งแวดล้อม มีหลายเรื่องที่ต้องเร่งปฏิรูปเช่นกัน เช่น ความล่าช้าในกระบวนการพิจารณาทำให้ความเสียหายด้านสิ่งแวดล้อมมีต้นทุนสูงขึ้น หรือยากที่จะแก้ไขเยียวยา ความไม่เท่าเทียมของคู่ขัดแย้งในการต่อสู้โต้แย้งด้านข้อมูล หรือหลักฐานระหว่างชาวบ้านกับธุรกิจขนาดใหญ่ การคิดต้นทุนความเสียหายต่อสิ่งแวดล้อมและการชดเชยเยียวยาต่อประชาชนอย่างเป็นธรรม ฯลฯ

2.มิติด้านการตรวจสอบการใช้อำนาจ เป็นการปฏิรูปเพื่อให้กระบวนการและกลไกการตรวจสอบการใช้อำนาจของรัฐ ทั้งโดยองค์กรอิสระที่เกี่ยวข้องกับเรื่องสิ่งแวดล้อม เช่น คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ ป.ป.ช. องค์การอิสระด้านสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ และการตรวจสอบโดยภาคประชาชน ได้ผลลัพธ์ที่มีประสิทธิผล นำไปสู่การป้องกันและแก้ไขปัญหาการใช้อำนาจอย่างไม่เป็นธรรม ไม่เป็นไปตามหลักนิติรัฐและนิติธรรม

3.มิติด้านการใช้อำนาจอธิปไตยทางตรงของประชาชน เนื่องจากความตื่นตัวของประชาชนทุกฝ่ายที่ต้องการมีส่วนร่วมทางการเมือง ต้องการผลักดันการปฏิรูปประเทศเปลี่ยนไปสู่ระบอบประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วมมากขึ้น จึงควรนำพลังความตื่นตัวนี้ไปเป็น “พลังทางสังคม” ที่เป็นประโยชน์ต่อการขับเคลื่อนกระบวนการปฏิรูปการเมืองเรื่องสิ่งแวดล้อม รวมทั้งการปฏิรูปในด้านอื่นๆ อย่างสร้างสรรค์

แนวทางหลักของการปฏิรูปในมิตินี้คือ การปรับเปลี่ยนรูปแบบ หลักเกณฑ์ และกฎระเบียบต่างๆ ที่เกี่ยวข้องให้ประชาชนผู้เป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตยได้ใช้อำนาจอธิปไตยทางตรงได้สะดวกและกว้างขึ้น เช่น การร่วมตัดสินใจนโยบายสาธารณะด้านสิ่งแวดล้อม การใช้กลไกการออกเสียงประชามติเกี่ยวกับโครงสร้างที่มีผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมสูง การเข้าชื่อเสนอกฎหมายของภาคประชาชน ฯลฯ

เพื่อให้กระบวนการปฏิรูปการเมืองเรื่องสิ่งแวดล้อมสามารถเริ่มเดินหน้าได้ และเป็นฐานต่อการปฏิรูปในเรื่องอื่นๆ ที่เกี่ยวข้องต่อไป มีข้อเสนอต่อการปฏิรูปการเมืองเรื่องสิ่งแวดล้อมในระยะเริ่มต้น 2 เรื่องใหญ่ ได้แก่

1.“Reform EIA–Restart SEA” เป็นการ “รื้อสร้าง” โครงสร้างและระบบการวิเคราะห์ผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ (EIA และ EHIA) ซึ่งถูกใช้เป็นเครื่องมือหลักในการตัดสินใจนโยบายสาธารณะด้านสิ่งแวดล้อม และได้กลายเป็นกับดักของความขัดแย้งในตัวเอง และนำเอาเครื่องมือใหม่ที่ช่วยตัดสินใจในระดับนโยบาย คือ การประเมินสิ่งแวดล้อมระดับยุทธศาสตร์ (Strategic Environmental Assessment : SEA) มาใช้ให้เกิดผลอย่างมีความหมาย SEA เป็นเครื่องมือที่ใช้อย่างแพร่หลายมากว่า 20 ปี ในประเทศพัฒนาแล้ว

กลุ่มประชาคมอาเซียนมีหลายประเทศที่ใช้มานานแล้ว เช่น เวียดนาม สิงคโปร์ สำหรับไทยมีมติคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ ตั้งแต่ปี 2552 ให้นำมาใช้ แต่ยังมีปัญหาและข้อจำกัดที่ต้องเร่งปฏิรูปอีกหลายด้านให้เกิดผลจริงในทางปฏิบัติ

2.การผลักดัน “ชุดกฎหมายเพื่อการปฏิรูปด้านสิ่งแวดล้อมของประเทศไทย” ประกอบด้วย การแก้ไข พ.ร.บ.ส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. 2535 และเร่งผลักดันประกาศใช้กฎหมายใหม่จำนวน 4 ฉบับ ได้แก่ พ.ร.บ.ด้านสิทธิชุมชนกับการร่วมจัดการฐานทรัพยากร พ.ร.บ.การมีส่วนร่วมของประชาชนในกระบวนการนโยบายสาธารณะ พ.ร.บ.องค์การอิสระสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ และ พ.ร.บ.เครื่องมือทางเศรษฐศาสตร์เพื่อการจัดการสิ่งแวดล้อม กฎหมายทั้ง 4 ฉบับนี้ มีการจัดทำยกร่างไว้แล้วโดยองค์กรต่างๆ ที่เกี่ยวข้อง

การปฏิรูปการเมืองเรื่องสิ่งแวดล้อมตามข้อเสนอดังกล่าว ยึดถือแนวทางการปรับความสัมพันธ์ทางอำนาจระหว่างตัวกระทำทางการเมือง (Political Actors) มีการขยาย “พื้นที่ทางการเมือง” (Political Space) เพื่อรองรับความตื่นตัวของพลเมือง และเป็นการรื้อสร้าง กระบวนการนโยบายสาธารณะด้านสิ่งแวดล้อม ซึ่งจะนำไปสู่การป้องกันและลดความขัดแย้งในสังคม และเพื่อปรับเปลี่ยนไปสู่ทิศทางการพัฒนาอย่างยั่งยืน