มาตรา 181 และอายุของ ครม.รักษาการ

เมื่อมีการยุบสภาผู้แทนราษฎรนั้น มาตรา 181 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยบัญญัติว่า คณะรัฐมนตรีที่พ้นจากตำแหน่งต้องอยู่ในตำแหน่งเพื่อปฏิบัติหน้าที่ต่อไปจนกว่าคณะรัฐมนตรีที่ตั้งขึ้นใหม่จะเข้ารับหน้าที่

บทบัญญัตินี้มีเจตนารมณ์ชัดเจนว่าไม่ต้องการให้เกิด “ช่องว่าง” ขึ้นในการบริหารราชการแผ่นดิน เพราะการบริหารราชการแผ่นดินต้องมีความต่อเนื่อง

แต่ทั้งนี้ก็ต้องเข้าใจว่าคณะรัฐมนตรีชุดที่พ้นจากตำแหน่งเพราะเหตุยุบสภา และต้องอยู่ในตำแหน่งเพื่อปฏิบัติหน้าที่ต่อไปจนกว่าคณะรัฐมนตรีที่ตั้งขึ้นใหม่จะเข้ารับหน้าที่นั้น เป็นเพียงการอยู่ในตำแหน่งเพื่อปฏิบัติหน้าที่ชั่วคราว หรือที่เรียกกันจนติดปาก (ซึ่งไม่ถูกต้อง) ว่า “คณะรัฐมนตรีรักษาการ” (Caretaker Role) เท่านั้น หาได้มีอำนาจเต็ม (Full Accountability) เหมือนเมื่อก่อนยุบสภาไม่

ทั้งนี้ เพราะเมื่อมีการยุบสภาแล้ว ก็จะต้องมีการเลือกตั้งเพื่อให้ได้มาซึ่งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรชุดใหม่ และจะเข้าสู่กระบวนการตั้งคณะรัฐมนตรีชุดใหม่ หากปล่อยให้คณะรัฐมนตรีชุดที่พ้นจากตำแหน่งเพราะเหตุยุบสภา และต้องอยู่ในตำแหน่งเพื่อปฏิบัติหน้าที่ต่อไปจนกว่าคณะรัฐมนตรีที่ตั้งขึ้นใหม่จะเข้ารับหน้าที่สามารถใช้อำนาจเต็มได้ ก็อาจมีผลกระทบต่อความเที่ยงธรรมของการเลือกตั้ง หรืออาจมีการ “วางยา” คณะรัฐมนตรีที่จะตั้งขึ้นใหม่ขึ้นได้

ดังนั้น มาตรา 181 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย จึงบัญญัติว่าคณะรัฐมนตรีและรัฐมนตรีที่พ้นจากตำแหน่งเพราะเหตุยุบสภา และต้องอยู่ในตำแหน่งเพื่อปฏิบัติหน้าที่ต่อไปจนกว่าคณะรัฐมนตรีที่ตั้งขึ้นใหม่จะเข้ารับหน้าที่นั้น จะปฏิบัติหน้าที่ได้เพียง “เท่าที่จำเป็น” แถมยังกำหนด “เงื่อนไข” ในการปฏิบัติหน้าที่ชั่วคราวนี้ไว้อีก 4 ประการด้วย ดังนี้

(1) ไม่กระทำการอันเป็นการใช้อำนาจแต่งตั้งหรือโยกย้ายข้าราชการซึ่งมีตำแหน่งหรือเงินเดือนประจำ หรือพนักงานของหน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือกิจการที่รัฐถือหุ้นใหญ่ หรือให้บุคคลดังกล่าวพ้นจากการปฏิบัติหน้าที่หรือพ้นจากตำแหน่ง หรือให้ผู้อื่นมาปฏิบัติหน้าที่แทน เว้นแต่จะได้รับความเห็นชอบจากคณะกรรมการการเลือกตั้งก่อน

(2) ไม่กระทำการอันมีผลเป็นการอนุมัติให้ใช้จ่ายงบประมาณสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น เว้นแต่จะได้รับความเห็นชอบจากคณะกรรมการการเลือกตั้งก่อน

(3) ไม่กระทำการอันมีผลเป็นการอนุมัติงานหรือโครงการ หรือมีผลเป็นการสร้างความผูกพันต่อคณะรัฐมนตรีชุดต่อไป

(4) ไม่ใช้ทรัพยากรของรัฐหรือบุคลากรของรัฐ เพื่อกระทำการใดซึ่งจะมีผลต่อการเลือกตั้ง และไม่กระทำการอันเป็นการฝ่าฝืนข้อห้ามตามระเบียบที่คณะกรรมการการเลือกตั้งกำหนด

เห็นได้ชัดว่าเงื่อนไขต่างๆ ตามมาตรา 181 นั้น มีขึ้นเพื่อป้องกันมิให้คณะรัฐมนตรีและรัฐมนตรีที่พ้นจากตำแหน่งเพราะเหตุยุบสภา และต้องอยู่ในตำแหน่งเพื่อปฏิบัติหน้าที่ต่อไปจนกว่าคณะรัฐมนตรีที่ตั้งขึ้นใหม่จะเข้ารับหน้าที่นั้น ใช้อำนาจหน้าที่ในลักษณะที่อาจมีผลกระทบต่อผลการเลือกตั้ง หรือสร้างภาระผูกพันใดๆ แก่คณะรัฐมนตรีที่ตั้งขึ้นใหม่

อย่างไรก็ดี การปฏิบัติหน้าที่ตาม (1) (2) และ (4) นั้น รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยบัญญัติไว้ชัดเจนว่า ต้องขอความเห็นชอบหรือต้องไม่ฝ่าฝืนข้อห้ามตามระเบียบที่คณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) กำหนด แล้วแต่กรณี แต่กรณีตาม (3) นั้น รัฐธรรมนูญมิได้บัญญัติว่าคณะรัฐมนตรีต้องขอความเห็นชอบจากใคร หรือต้องปฏิบัติตามระเบียบใด

ปัญหาที่ต้องพิจารณาก็คือ ใครจะเป็นคนบอกว่าการกระทำใดมีผลเป็นการอนุมัติงานหรือโครงการ หรือมีผลเป็นการสร้างความผูกพันต่อคณะรัฐมนตรีชุดต่อไปตามมาตรา 181 (3)

หากพิจารณาโดยปราศจากอคติ จะเห็นได้ว่าบทบัญญัติมาตรา 181 ตอนท้ายนั้น เป็นบทบัญญัติที่ว่าด้วยการปฏิบัติหน้าที่ของคณะรัฐมนตรีและรัฐมนตรีที่พ้นจากตำแหน่งเพราะเหตุยุบสภาผู้แทนราษฎร และเมื่อรัฐธรรมนูญมิได้บัญญัติว่าคณะรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีต้องขอความเห็นชอบในการกระทำจากใคร หรือต้องปฏิบัติตามระเบียบใด ซึ่งแตกต่างจากกรณีตามมาตรา 181 (1) (2) และ (4)

คณะรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีจึงมีหน้าที่โดยปริยายที่จะต้องใช้ดุลพินิจวินิจฉัยเองว่า การกระทำใดมีผลเป็นการอนุมัติงานหรือโครงการ หรือมีผลเป็นการสร้างความผูกพันต่อคณะรัฐมนตรีชุดต่อไป

เมื่อคณะรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีมีหน้าที่โดยปริยายที่จะต้องใช้ดุลพินิจวินิจฉัยว่าการกระทำใดมีผลเป็นการอนุมัติงานหรือโครงการ หรือมีผลเป็นการสร้างความผูกพันต่อคณะรัฐมนตรีชุดต่อไป คณะรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีจึงอาจกำหนดแนวปฏิบัติหรือกรอบการใช้ดุลพินิจในเรื่องดังกล่าว เพื่อให้ส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจ และหน่วยงานของรัฐถือปฏิบัติให้เป็นไปในทิศทางเดียวกันได้

และหากคณะรัฐมนตรีได้กำหนดแนวปฏิบัติหรือกรอบการใช้ดุลพินิจในเรื่องดังกล่าว เพื่อให้ส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจ และหน่วยงานของรัฐถือปฏิบัติให้เป็นไปในทิศทางเดียวกันแล้ว คณะรัฐมนตรี รัฐมนตรี ส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจ และหน่วยงานของรัฐ ก็ย่อมมีความผูกพันที่จะต้องปฏิบัติให้เป็นไปตามแนวปฏิบัติหรือกรอบการใช้ดุลพินิจดังกล่าวด้วย อันเป็นไปตามหลักกฎหมายทั่วไปที่ว่า ฝ่ายบริหารต้องผูกพันตามหลักเกณฑ์ที่ตนกำหนดขึ้น (Patere Legem Quamipse Fecisti)

อย่างไรก็ตาม หลักกฎหมายทั่วไปที่ว่าฝ่ายบริหารต้องผูกพันตามหลักเกณฑ์ที่ตนกำหนดขึ้นนั้นก็มีข้อยกเว้นเช่นกัน โดยหากปรากฏต่อมาว่าแนวปฏิบัติหรือกรอบการใช้ดุลพินิจที่คณะรัฐมนตรีกำหนดขึ้นดังกล่าว ก่อให้เกิดปัญหาในทางปฏิบัติ หรืออาจทำให้เกิดความเสียหายแก่ผลประโยชน์ของชาติ (National Interests) หรือประชาชน (Public Benefits) คณะรัฐมนตรีก็มีความรับผิดชอบ (Accountability) ในผลประโยชน์ของชาติหรือประชาชนที่จะต้องปรับปรุงหลักเกณฑ์ที่ตนได้กำหนดขึ้น เพื่อป้องกันมิให้เกิดความเสียหายแก่ผลประโยชน์ของชาติ

เช่น หากเดิมวางแนวปฏิบัติไว้เป็นการทั่วไปว่า การแต่งตั้งคณะกรรมการตามกฎหมายใดๆ ก็ตามมีผลเป็นการผูกพันคณะรัฐมนตรีที่ตั้งขึ้นใหม่ แต่ข้อเท็จจริงปรากฏว่าการแต่งตั้งคณะกรรมการตามกฎหมายใดหากเนิ่นช้าไปอาจก่อให้เกิดความเสียหายแก่ผลประโยชน์ของชาติ คณะรัฐมนตรีย่อมมีความรับผิดชอบที่จะต้องปรับปรุงแนวปฏิบัติดังกล่าวเสียใหม่ โดยอาจกำหนดให้ต้องมีการเสนอคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาหากมีความจำเป็นอย่างยิ่งเป็นรายกรณี และหน่วยงานที่เกี่ยวข้องต้องชี้แจงเหตุผลความจำเป็นโดยละเอียดมาเพื่อประกอบการพิจารณาด้วย เป็นต้น

ทั้งนี้ ผลประโยชน์ของชาติและประชาชนเป็นสิ่งที่ต้องคำนึงเป็นลำดับแรกในการปกครองในระบอบประชาธิปไตย ไม่ว่าคณะรัฐมนตรีนั้นจะมีอำนาจเต็ม (Full Accountability) หรือเป็นเพียงคณะรัฐมนตรีที่ต้องอยู่ในตำแหน่งเพื่อปฏิบัติหน้าที่ชั่วคราว (Caretaker Role) ก็ตาม