การพ้นตำแหน่งประธานวุฒิสภา

ขณะนี้มีปัญหาที่น่าสนใจ คือ การเลือกตั้งสมาชิกวุฒิสภาชุดใหม่ซึ่งกำลังจะมีขึ้นในวันที่ 30 มี.ค. 2557 อันเนื่องมาจากสมาชิกวุฒิสภาที่มาจากการเลือกตั้ง 76 คน กำลังจะหมดวาระการดำรงตำแหน่งลงในวันที่ 2 มี.ค. 2557 และต้องมีการเลือกตั้งสมาชิกวุฒิสภาขึ้นใหม่ เพื่อให้วุฒิสภามีสมาชิกครบจำนวน 150 คน ซึ่งทำให้เกิดประเด็นปัญหาที่ต้องพิจารณาหลายประการ

ประการแรก คือ การสิ้นสุดสมาชิกภาพและการปฏิบัติหน้าที่รักษาการของสมาชิกวุฒิสภาที่มาจากการเลือกตั้งชุดเดิม โดยหลักแล้วสมาชิกวุฒิสภามีกำหนดวาระดำรงตำแหน่งคราวละ 6 ปี (มาตรา 117 ของรัฐธรรมนูญ) และสมาชิกภาพของสมาชิกวุฒิสภาจะสิ้นสุดลงเมื่อถึงคราวออกตามวาระ (มาตรา 119 (1) ของรัฐธรรมนูญ) อย่างไรก็ตาม สมาชิกวุฒิสภาที่ถึงคราวออกตามวาระยังคงต้องปฏิบัติหน้าที่รักษาการต่อไปจนกว่าจะมีสมาชิกวุฒิสภาขึ้นใหม่ (มาตรา 117 วรรคสาม ของรัฐธรรมนูญ) ดังนั้น เมื่อพิจารณาตามบทบัญญัติดังกล่าวแล้ว สมาชิกวุฒิสภาที่มาจากการเลือกตั้งชุดปัจจุบันจะพ้นจากวาระการดำรงตำแหน่งในวันที่ 2 มี.ค. 2557 และถือว่าสิ้นสุดสมาชิกภาพลงในวันดังกล่าวด้วย แต่จะต้องอยู่ปฏิบัติหน้าที่รักษาการต่อไปจนกว่าจะมีสมาชิกวุฒิสภาขึ้นใหม่ ทั้งนี้จะเห็นได้ว่าบทบัญญัติว่าด้วยการปฏิบัติหน้าที่รักษาการตามมาตรา 117 วรรคสาม ของรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันนี้ มีหลักการแตกต่างจากมาตรา 131 ของรัฐธรรมนูญ 2540 ซึ่งบัญญัติให้สมาชิกวุฒิสภารักษาการทำหน้าที่ต่อไปจนกว่าสมาชิกวุฒิสภาที่ได้รับการเลือกตั้งจะเข้ารับหน้าที่

อย่างไรก็ตาม ถ้อยคำในมาตรา 117 วรรคสาม ของรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน กลับก่อให้เกิดประเด็นปัญหาข้อกฎหมายที่สำคัญอย่างยิ่งในประเด็นว่า สมาชิกวุฒิสภาที่มาจากการเลือกตั้ง ซึ่งจะพ้นสมาชิกภาพในวันที่ 2 มี.ค. 2557 จะต้องอยู่รักษาการจนถึงเมื่อใด กล่าวคือ หากถือตามบทบัญญัติมาตรา 117 วรรคหนึ่ง ซึ่งกำหนดว่าสมาชิกภาพของสมาชิกวุฒิสภาที่มาจากการเลือกตั้งเริ่มตั้งแต่วันที่มีการเลือกตั้งสมาชิกวุฒิสภา การปฏิบัติหน้าที่รักษาการของสมาชิกวุฒิสภาที่มาจากการเลือกตั้งชุดเดิมก็ควรจะต้องสิ้นสุดลงในวันที่มีการเลือกตั้งสมาชิกวุฒิสภาที่มาจากการเลือกตั้งชุดใหม่ในวันที่ 29 มี.ค. 2557 ตามที่กำหนดในพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยการเลือกตั้งวุฒิสภา

ขณะที่สำนักงานเลขาธิการวุฒิสภามีความเห็นต่อประเด็นนี้ว่า สมาชิกวุฒิสภาที่มาจากการเลือกตั้งชุดเดิม ควรจะต้องปฏิบัติหน้าที่รักษาการต่อไปจนกว่าสมาชิกวุฒิสภาที่มาจากการเลือกตั้งชุดใหม่รวมกับสมาชิกวุฒิสภาที่มาจากการสรรหาที่ยังคงอยู่ในตำแหน่งอีก 73 คน มีจำนวนรวมกันไม่น้อยกว่าร้อยละ 95 หรือไม่น้อยกว่า 143 คน โดยถือตามบทบัญญัติมาตรา 111 วรรคสี่ ของรัฐธรรมนูญ เพื่อไม่ให้เกิดสุญญากาศ

อย่างไรก็ดี ปัญหาดังกล่าวนี้ยังคงไม่มีข้อยุติ และมีความเข้าใจที่ไม่ตรงกัน ดังนั้นจึงอาจต้องยื่นให้ศาลรัฐธรรมนูญเป็นผู้วินิจฉัยชี้ขาด

นอกจากนั้น สถานการณ์การเมืองในปัจจุบัน ทำให้เกิดข้อกังวลว่าการเลือกตั้งสมาชิกวุฒิสภาที่จะมีขึ้นในวันที่ 30 มี.ค. 2557 จะถูกขัดขวางหรือไม่ แต่ทว่าวุฒิสภาก็ยังคงมีสมาชิกวุฒิสภาที่มาจากการสรรหาอยู่ตามปกติ ส่วนการปฏิบัติหน้าที่รักษาการของสมาชิกวุฒิสภาที่มาจากการเลือกตั้งชุดเดิมจะสิ้นสุดลงเมื่อใดนั้น ก็จะขึ้นอยู่กับความเห็นข้างต้นว่าจะยุติไปในทางใด

ประการต่อมา คือ วาระและการดำรงตำแหน่งประธานวุฒิสภา ซึ่งประเด็นนี้รัฐธรรมนูญได้บัญญัติไว้ในมาตรา 124 วรรคสาม ว่า ประธานวุฒิสภาดำรงตำแหน่งจนถึงวันก่อนวันเลือกตั้งประธานวุฒิสภาใหม่ อย่างไรก็ตาม เมื่อพิจารณาจากสถานการณ์ปัจจุบันที่สมาชิกวุฒิสภาที่มาจากการเลือกตั้งกำลังจะหมดวาระการดำรงตำแหน่งลงในวันที่ 2 มี.ค. 2557 ก็จะเห็นได้ว่ามีประเด็นปัญหาของการดำรงตำแหน่งประธานวุฒิสภาซึ่งเป็นสมาชิกวุฒิสภาที่มาจากการเลือกตั้ง ซึ่งมีสองความเห็น

ความเห็นแรก แม้ว่ากรณีทั่วไปประธานวุฒิสภาจะต้องดำรงตำแหน่งจนถึงวันก่อนวันเลือกประธานวุฒิสภาคนใหม่ตามมาตรา 124 วรรคสามข้างต้น แต่หากพิจารณาต่อไปในมาตรา 124 วรรค 4 (1) ซึ่งบัญญัติยกเว้นเป็นการเฉพาะไว้ให้ประธานวุฒิสภาต้องพ้นจากตำแหน่งก่อนวาระเมื่อขาดจากสมาชิกภาพแห่งสภาที่ตนเป็นสมาชิกแล้ว

ถ้อยคำของกฎหมายจึงอาจตีความได้ทางหนึ่งว่า เมื่อประธานวุฒิสภาได้ขาดจากสมาชิกภาพแห่งการเป็นสมาชิกวุฒิสภา เพราะเหตุสิ้นสุดวาระการดำรงตำแหน่งสมาชิกวุฒิสภาของตนในวันที่ 2 มี.ค. 2557 แล้ว ประธานวุฒิสภาก็ควรจะต้องพ้นจากตำแหน่งประธานวุฒิสภาทันทีในวันดังกล่าวโดยผลของมาตรา 124 วรรค 4 (1) และจะนำบทบัญญัติมาตรา 124 วรรคสาม ซึ่งใช้กับกรณีการพ้นวาระการดำรงตำแหน่งประธานวุฒิสภาโดยทั่วไปมาใช้บังคับแก่กรณีนี้ไม่ได้

แต่อย่างไรก็ตาม ในประเด็นนี้ สำนักงานเลขาธิการวุฒิสภามีความเห็นอีกทางหนึ่งว่า ประธานวุฒิสภาควรจะต้องปฏิบัติหน้าที่รักษาการต่อไปจนถึงวันก่อนวันเลือกประธานวุฒิสภาคนใหม่ตามมาตรา 124 วรรคสาม โดยไม่นำมาตรา 124 วรรค 4 (1) ซึ่งเป็นข้อยกเว้นมาปรับใช้แก่กรณีนี้ และต้องรอจนกว่าจะมีสภาผู้แทนราษฎรขึ้นใหม่แล้ว เนื่องจากในระหว่างที่สภาผู้แทนราษฎรถูกยุบ วุฒิสภาจะประชุมเพื่อพิจารณาเรื่องการเลือกประธานวุฒิสภาหรือเรื่องอื่นใดนอกเหนือจากเรื่องที่ระบุไว้ในมาตรา 132 ของรัฐธรรมนูญมิได้

หากถือตามความเห็นนี้ ภายหลังจากวุฒิสภาได้จำนวนสมาชิกครบ 150 คนหลังจากการเลือกตั้งแล้ว ประธานวุฒิสภาคนเดิมก็จะยังคงสามารถอยู่รักษาการในตำแหน่งประธานวุฒิสภาต่อไปเรื่อยๆ ตราบเท่าที่ยังไม่มีการเลือกประธานวุฒิสภาคนใหม่ แม้ว่าขณะนั้นตนเองจะพ้นจากสมาชิกภาพความเป็นสมาชิกวุฒิสภาแล้วก็ตาม

ด้วยเหตุที่มีความเห็นเป็นสองแนวทางอันยังไม่มีข้อยุติ หากประธานวุฒิสภาได้ปฏิบัติหน้าที่ใดๆในฐานะของประธานวุฒิสภาภายหลังการสิ้นสุดวาระการดำรงตำแหน่งสมาชิกวุฒิสภาในวันที่ 2 มี.ค. 2557 แล้ว (ถ้ามี) ย่อมอาจทำให้เกิดข้อสงสัยทางกฎหมายว่าการปฏิบัติหน้าที่ประธานวุฒิสภาดังกล่าวจะเป็นการใช้อำนาจหน้าที่โดยขัดต่อรัฐธรรมนูญหรือไม่ และจะมีผลผูกพันวุฒิสภาหรือที่ประชุมวุฒิสภาหรือไม่ และอาจเป็นเหตุให้มีสมาชิกวุฒิสภาหรือประชาชนที่มีความเห็นไม่ตรงกับแนวทางการตีความของสำนักงานเลขาธิการวุฒิสภา ร่วมกันเข้าชื่อร้องขอให้วุฒิสภาดำเนินการถอดถอนประธานวุฒิสภาหรือเลขาธิการวุฒิสภา หรือยื่นข้อกล่าวหาต่อคณะกรรมการ ป.ป.ช. เพื่อดำเนินคดีอาญาต่อบุคคลดังกล่าว

ในกรณีดังกล่าวก็จะขึ้นอยู่กับความเห็นของคณะกรรมการ ป.ป.ช. ภายหลังจากที่ได้รับเรื่องจากวุฒิสภา หรือรับแจ้งว่าข้อกล่าวหาดังกล่าวมีมูลเป็นความผิดฐานผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบตามมาตรา 123/1 ของพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2542 หรือไม่ ทั้งนี้เจ้าหน้าที่ของรัฐที่เกี่ยวข้องหรือให้ความช่วยเหลือในการปฏิบัติหน้าที่ประธานวุฒิสภาภายหลังวันที่ 2 มี.ค. 2557 ก็อาจเข้าข่ายถูกประชาชนยื่นข้อ กล่าวหาในฐานความผิดดังกล่าวต่อคณะกรรมการ ป.ป.ช.ด้วยเช่นกัน โดยเฉพาะอย่างยิ่งเลขาธิการวุฒิสภาซึ่งเป็นหัวหน้าสูงสุดของหน่วยงานสำนักงานเลขาธิการวุฒิสภา

ปัญหาดังกล่าวข้างต้นนี้ยังคงไม่มีข้อยุติ และมีความเข้าใจที่ไม่ตรงกัน ดังนั้น ศาลรัฐธรรมนูญ หรือคณะกรรมการ ป.ป.ช. จึงอาจต้องเป็นผู้วินิจฉัยชี้ขาด

ประเด็นดังกล่าวข้างต้น ไม่ได้มีความเกี่ยวข้องในเรื่องความชอบด้วยรัฐธรรมนูญในการปฏิบัติหน้าที่ประธานวุฒิสภาเท่านั้น แต่ยังมีความเกี่ยวพันไปถึงเรื่องการรับเงินเดือนและผลประโยชน์ตอบแทนในฐานะประธานวุฒิสภา รวมตลอดถึงการรับเงินเดือนและเงินประจำตำแหน่งของข้าราชการรัฐสภาฝ่ายการเมืองที่ได้รับการแต่งตั้งจากประธานวุฒิสภาและปฏิบัติหน้าที่โดยตรงให้แก่ประธานวุฒิสภาและรองประธานรัฐสภา (ประธานวุฒิสภาเป็นรองประธานรัฐสภาโดยตำแหน่งด้วย) ซึ่งได้แก่ ที่ปรึกษารองประธานรัฐสภา ที่ปรึกษาประธานวุฒิสภา โฆษกประธานวุฒิสภา เลขานุการรองประธานรัฐสภา เลขานุการประธานวุฒิสภา ผู้ช่วยเลขานุการประธานวุฒิสภา

อย่างไรก็ตาม การพ้นจากประธานวุฒิสภาดังกล่าวข้างต้น จะไม่ก่อให้เกิดปัญหาในการทำหน้าที่ของวุฒิสภาแต่อย่างใด เนื่องจากรองประธานวุฒิสภาคนที่หนึ่งซึ่งเป็นสมาชิกวุฒิสภาที่มาจากการสรรหา และยังไม่ขาดจากสมาชิกภาพสมาชิกวุฒิสภา สามารถปฏิบัติหน้าที่ประธานวุฒิสภาแทนได้ตามข้อบังคับการประชุมวุฒิสภา ส่วนการที่รองประธานวุฒิสภา (ในฐานะที่ปฏิบัติหน้าที่แทนประธานวุฒิสภา) จะทำหน้าที่รองประธานรัฐสภา หรือประธานรัฐสภา (กรณีที่ประธานสภาผู้แทนราษฎรไม่อยู่ หรือไม่สามารถปฏิบัติหน้าที่ประธานรัฐสภาได้) ในการประชุมรัฐสภาตามมาตรา 89 ของรัฐธรรมนูญได้หรือไม่นั้น รัฐธรรมนูญไม่ได้มีบทบัญญัติรองรับไว้โดยตรง

แต่กรณีนี้น่าจะนำมาตราดังกล่าวมาอุดช่องว่างและปรับใช้ได้โดยอนุโลมในฐานะที่เป็นกฎหมายใกล้เคียง (มาตรา 7 ประกอบกับมาตรา 89 ของรัฐธรรมนูญ)