รีสตาร์ทปฏิรูปการปกครองและกระจายอำนาจ

การเลือกตั้งวันที่ 2 ก.พ.ที่เพิ่งผ่านพ้น แทนที่จะช่วยฟอกขาวให้กับรัฐบาล กลับยิ่งทำให้ความชอบธรรมที่จะบริหารประเทศหรือแม้แต่รักษาการเป็นรัฐบาลยิ่งตีบตัน เสมือนบ่วงที่รัดคอแน่นยิ่งขึ้นไปอีก ในขณะที่ต้องดำน้ำแข่งกับมวลมหาประชาชนว่าใครจะอึดกว่ากันผมขอเอาใจช่วยทุกฝ่ายครับ

ในเวทีภาคีพัฒนาประเทศไทย (TD Forum) ครั้งที่ 4 เมื่อวันที่ 31 ม.ค.ที่ผ่านมา ที่ประชุมระดมความคิดมีการพิจารณาประเด็นการปฏิรูประบบการปกครองและกระจายอำนาจ ซึ่งมีข้อสรุปเป็นเบื้องต้นสำหรับนโยบายรีสตาร์ทประเทศไทย ดังนี้

1.ส่งเสริมและสนับสนุนพื้นที่ที่มีความพร้อมให้เป็นจังหวัดปกครองตนเอง

ในช่วงสามปีของกระบวนการสมัชชาปฏิรูปที่ผ่านมา มีกระแสความตื่นตัวของเครือข่ายชุมชนท้องถิ่นและประชาสังคมใน 44 จังหวัด ที่ลุกขึ้นมาขับเคลื่อนเรื่องจังหวัดจัดการตนเองกันอย่างคึกคักเอาจริงเอาจัง บางพื้นที่ถึงขั้นยกร่าง พ.ร.บ.จัดการตนเองของจังหวัดขึ้นมาแล้วก็มี เช่น จ.เชียงใหม่ กลุ่มปัตตานี และระยอง

ในเรื่องนี้คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย(คปก.) ซึ่งเป็นกลไกอิสระที่เกิดตามรัฐธรรมนูญ 2550 จึงได้ออกแบบยกร่าง พ.ร.บ.การบริหารจังหวัดปกครองตนเอง พ.ศ. ... ขึ้น ทั้งนี้ มุ่งหวังที่จะให้เป็นกฎหมายแม่สำหรับจังหวัดใด ที่ประชาชนและชุมชนท้องถิ่นมีความพร้อมให้สามารถจัดตั้งยกระดับตนเองขึ้นเป็นท้องถิ่นพิเศษขนาดใหญ่ได้ตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ

ร่าง พ.ร.บ.ฉบับนี้มี 10 หมวด 135 มาตรา สาระสำคัญครอบคลุมในเรื่องบททั่วไป จังหวัดปกครองตนเอง การบริหารจังหวัดปกครองตนเอง การบริหารเทศบาลหรือองค์การบริหารส่วนตำบล อำนาจหน้าที่ ความสัมพันธ์ การคลังและรายได้ การมีส่วนร่วมของประชาชน คณะกรรมการตรวจสอบ คณะกรรมการส่งเสริมและบทเฉพาะกาล

ตามร่าง พ.ร.บ.นี้ เขาออกแบบขั้นตอนและกระบวนการไว้อย่างรอบคอบว่า ประชาชนจังหวัดนั้นๆ จะต้องรวบรวมรายชื่อ 5,000 คนเสนอต่อนายกรัฐมนตรีให้จัดการลงประชามติเป็นการเฉพาะ ถึงเวลาลงประชามติผู้มีสิทธิต้องมาลงคะแนนเกินกึ่งหนึ่ง และผลการลงประชามติสนับสนุนจะต้องเกิน 3 ใน 5 จากนั้นรัฐบาลจะได้ออกเป็นพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งเป็นจังหวัดปกครองตนเองต่อไป

ที่ประชุมเวทีภาคีพัฒนาประเทศไทยมีความเห็นร่วมกันว่า รัฐบาลและรัฐสภาในยุคปฏิรูปควรถือเป็นเรื่องสำคัญ โดยร่วมมือกันออกกฎหมายฉบับนี้ให้สำเร็จภายใน 2 ปีครับ

2.สร้างความเป็นธรรมในระบบงบประมาณเพื่อลดความเหลื่อมล้ำในสังคม

อันนี้เป็นไปตามมติของคณะกรรมการปฏิรูป (คปร.) ชุดของคุณอานันท์ ปันยารชุน ที่เสนอให้มีระบบงบประมาณเชิงพื้นที่เพื่อแก้ความเหลื่อมล้ำ โดยการแก้ไขเพิ่มเติม พ.ร.บ.การงบประมาณ พ.ศ. ... จัดให้มีระบบการจัดสรรงบประมาณแบบ AreaBased เพิ่มเข้ามาจากเดิมที่มีแต่การจัดงบประมาณที่เอากรม (ส่วนกลาง) เป็นตัวตั้ง

คปร.เสนอให้จัดวงเงินงบประมาณสำหรับจังหวัดไว้ที่ร้อยละ 5 และวางเกณฑ์การจัดสรรส่วนนี้ให้กับแต่ละจังหวัด โดยพิจารณาใน 4 มิติ คือ จำนวนประชากร รายได้เฉลี่ยต่อครัวเรือน สัดส่วนคนจนในจังหวัดและดัชนีความก้าวหน้าการพัฒนามนุษย์ในจังหวัดนั้นๆ ซึ่งหากเป็นดังนี้ จ.แม่ฮ่องสอน จะได้งบประมาณสูงสุดในส่วนนี้ ในขณะที่ภูเก็ตจะได้ต่ำสุด

นอกจากนั้น จะต้องสร้างเครื่องมือสนับสนุนที่จำเป็นตามไปด้วย ได้แก่ คณะกรรมการบริหารแผน ซึ่งเป็นรูปแบบพหุภาคีไม่ใช่มีแต่ราชการอยู่ฝ่ายเดียว มีสมัชชาปฏิรูปจังหวัดคอยติดตามตรวจสอบและมีส่วนร่วมทั้งนี้ เป็นการส่งเสริมบทบาทความร่วมมือและการบริหารจัดการทรัพยากรร่วมกันระหว่างราชการ ท้องถิ่น ชุมชนและประชาสังคมไปในตัว

3.ยืนยันหลักการสัดส่วนงบประมาณส่วนใหญ่ต้องบริหารจัดการที่ระดับท้องถิ่น

เป็นที่ทราบกันโดยทั่วไปว่า รัฐบาลจัดสรรงบประมาณให้ท้องถิ่นในสัดส่วนที่น้อยมาก ห่างไกลจากเจตนารมณ์ที่รัฐธรรมนูญและกฎหมายกำหนดไว้ กล่าวคือ เคยระบุเพิ่มเป็นร้อยละ 35 ในปี 2549 แต่นอกจากไม่ทำแล้ว รัฐบาลยังใช้วิธีแก้กฎหมายปรับลดตัวเลขลงมาเหลือเพียงร้อยละ 25 อีกด้วย

ดังนั้น ในยุคปฏิรูปรัฐบาลและรัฐสภาควรแก้ไขเพิ่มเติม พ.ร.บ.กำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจ พ.ศ. 2542/2549 เพื่อยืนยันในหลักการการจัดงบประมาณเพิ่มให้กับองค์กรปกครองท้องถิ่นอย่างมีเป้าหมายและมีขั้นตอน กล่าวคือ ที่ประชุมเวทีภาคีพัฒนาประเทศไทยเสนอให้เพิ่มเป็นสัดส่วนร้อยละ 40 ภายใน 5 ปี และร้อยละ 70 ภายใน 10 ปี

4.ทบทวนและปรับเปลี่ยนบทบาทส่วนภูมิภาคทั้งระบบ

ปัญหาพื้นฐานในการบริหารราชการส่วนภูมิภาคที่มีมาแต่อดีตคือ การรวมอำนาจและใช้อำนาจบริหารไว้ที่ส่วนกลางระดับกรม ทำให้การบริหารงานในส่วนภูมิภาค (จังหวัด อำเภอ) ไม่มีความคล่องตัว ไม่มีเอกภาพ ขาดการมอบอำนาจหรือเพิ่มอำนาจให้ผู้ปฏิบัติงานในพื้นที่อย่างเพียงพอ

ส่วนปัญหาใหม่ที่เกิดขึ้นหลังจากที่มีการเปลี่ยนแปลงการบริหารราชการภูมิภาคแบบบูรณาการ ได้แก่ ยังขาดการเชื่อมโยงกันระหว่างหน่วยงานภายในจังหวัด วัฒนธรรมการทำงานของข้าราชการภูมิภาคปรับให้สอดรับกันได้ยาก มีปัญหาการใช้ทรัพยากรร่วมกันและการขาดเจ้าภาพหลักในงานระดับกลุ่มจังหวัด

ดังนั้น นอกจากการกระจายอำนาจให้ท้องถิ่นจัดการตนเองได้มากขึ้นแล้ว ยังต้องทบทวน ยกเลิก และ/หรือปรับเปลี่ยนบทบาทความสัมพันธ์ระหว่างภูมิภาคกับท้องถิ่นอย่างเป็นระบบทั้งประเทศในช่วงเวลาที่เหมาะสม รัฐบาล (ส่วนกลางและภูมิภาค) ต้องไม่ใช้อำนาจเข้าแทรกแซงหรือยับยั้งการบริหารจัดการท้องถิ่น หรือถอดถอนผู้บริหารท้องถิ่น

จึงเสนอให้ยุบเลิกราชการส่วนภูมิภาคและปรับบทบาทหน่วยราชการระดับจังหวัดให้เหลือภารกิจสามรูปแบบ คือ 1) เป็นสำนักงานประสานนโยบายหรือสำนักงานบริหารทางวิชาการเพื่อสนับสนุนงานส่วนกลางหรือท้องถิ่น เช่น ศูนย์วิจัยข้าว ประมง 2) เป็นสำนักงานสาขาของราชการส่วนกลาง เฉพาะในภารกิจที่รัฐบาลเป็นผู้ดำเนินการเอง เช่น การจัดเก็บภาษีรายได้และภาษีมูลค่าเพิ่ม การจัดทำหนังสือเดินทาง 3) เป็นสำนักงานตรวจสอบและเสนอแนะการบริหารจัดการท้องถิ่น

5.พัฒนาศักยภาพองค์กรปกครองท้องถิ่นขนาดเล็ก

ในอนาคตการปกครองท้องถิ่นควรแบ่งแค่สองระดับเท่านั้น คือ อบจ.เป็นองค์กรบริหารท้องถิ่นในระดับจังหวัด และเทศบาลเป็นองค์กรบริหารท้องถิ่นในระดับที่ต่ำกว่าจังหวัด สำหรับ อบต.ที่มีอยู่ควรยกระดับเป็นเทศบาลทั้งหมด

นอกจากนั้น ควรพัฒนารูปแบบการควบรวม อบต.และเทศบาลขนาดเล็กที่มีพื้นที่ติดต่อกันให้เป็นเทศบาลขนาดที่ใหญ่ขึ้นอย่างเหมาะสม เพื่อเพิ่มขีดความสามารถในการพึ่งตนเองในด้านรายได้และงบประมาณดำเนินงาน

6.จัดตั้งสภาประชาชนปฏิรูปจังหวัด

เพื่อสนับสนุนการมีส่วนร่วมของประชาชนในการพัฒนาพื้นที่และพัฒนาชุมชนท้องถิ่น รวมทั้งเป็นช่องทางในการใช้ประชาธิปไตยทางตรงของพลเมือง ควรจัดให้มีสภาประชาชนเพื่อการปฏิรูปและงานพัฒนาในพื้นที่ระดับจังหวัด อันจะเป็นกลไกหนุนเสริมกระบวนการในระยะยาว