มาตรา 7 ความเป็นมาและวัตถุประสงค์(ตอนที่ 1)

สถานการณ์ในช่วงเดือน พ.ย. 2556 จนปัจจุบัน หากใครไม่เคยได้ยินผู้คนพูดถึงมาตรา 7 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 ดูจะเชยมาก เพราะเป็นบทบัญญัติที่ทำให้นักกฎหมายสำนักต่างๆ (หรือแม้แต่ภายในสำนักเดียวกันเอง) มีความเห็นแตกต่างไปคนละทิศคนละทางว่า มาตรา 7 นี้สามารถนำมาปรับใช้เพื่อขอพระราชทานนายกรัฐมนตรี “คนกลาง” ได้หรือไม่

บางฝ่ายเห็นว่ากระทำได้ บางฝ่ายเห็นว่ากระทำไม่ได้ และลุกลามใหญ่โตจนนำไปสู่วิกฤตทางความคิดของคนในประเทศ รวมทั้งการเกิดขึ้นของมวลมหาประชาชน

มาตรา 7 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 นี้ บัญญัติไว้ดังนี้

“มาตรา 7 ในเมื่อไม่มีบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้บังคับแก่กรณีใด ให้วินิจฉัยกรณีนั้นไปตามประเพณีการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข”

ผู้เขียนเป็นนักกฎหมายด้านกฎหมายมหาชนและรัฐธรรมนูญไม่มากนัก จึงมิบังอาจจะแสดงทรรศนะเพื่อ “ชี้ขาด” หรือ “ฟันธง” ลงไปว่า มาตรา 7 นี้สามารถนำมาปรับใช้ในกรณีดังกล่าวได้หรือไม่

อย่างไรก็ดี จากวิวาทะของนักกฎหมายที่แตกเป็นเสี่ยงๆ นั้น พบข้อเท็จจริงประการหนึ่งก็คือ การให้ความเห็นของ “กูรู” และ “กูรู้” ทั้งหลายที่อ่านกฎหมายรู้ดูกฎหมายเป็นนั้น ส่วนใหญ่วางอยู่บนพื้นฐานของการพิเคราะห์์บทบัญญัติมาตรา 7 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยที่ใช้บังคับอยู่ในปัจจุบัน (Existing Legislation) เท่านั้น ยังไม่มี “คุรุ” ท่านใดออกมาอธิบายเรื่องดังกล่าวบนพื้นฐาน “ความเป็นมา” และ “บทบาท” ของบทบัญญัติดังกล่าวในมิติความเป็นมาทางประวัติศาสตร์ (Historical Approach) เลยว่า จู่ๆ บทบัญญัติที่ว่านี้มาปรากฏอยู่ในรัฐธรรมนูญได้ด้วยเหตุผลกลใด

อย่างมากที่สุดเท่าที่ได้ยินก็คือ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 ก็มีบทบัญญัติเช่นเดียวกันนี้เหมือนกัน ว่าง่ายๆ คือผู้ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 นั้น “ลอก” มาจากรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 นั่นแหละ

บังเอิญผู้เขียนเป็นพวกอยากรู้อยากเห็น ดังนั้นคำตอบห้วนๆ สั้นๆ ที่ไม่มีเหตุผลเช่นนี้ จึงกระตุกต่อมอยากของผู้เขียนอย่างรุนแรงว่า ผู้ยกร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 เอาบทบัญญัตินี้มาใส่ไว้ในรัฐธรรมนูญด้วยเหตุผลกลใด แล้วเขาไปคัดลอกการเขียนเช่นนี้มาจากไหน แล้ว “ต้นฉบับ” เขามีบทบัญญัตินี้ไว้เพื่ออะไร?

ผู้เขียนเริ่มจากการสำรวจวรรณกรรม (Survey Literature) ตามหลักการวิจัยเบื้องต้น โดยตรวจสอบรัฐธรรมนูญเก่าๆ ค้นหา “จุดเริ่มต้น” ของบทบัญญัตินี้ รวมทั้งเอกสารหลักฐานที่เกี่ยวข้องกับรัฐธรรมนูญฉบับที่เป็นจุดเริ่มต้นดังกล่าว พบว่ารัฐธรรมนูญฉบับแรกที่มีถ้อยคำทำนองเดียวกับที่ใช้ในมาตรา 7 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 ก็คือธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ. 2502 ของท่านจอมพลผ้าขาวม้าแดง เจ้าของวิมานสีชมพู โดยมาตรา 20 ของธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ. 2502 บัญญัติไว้ว่า “มาตรา 20 ในเมื่อไม่มีบทบัญญัติแห่งธรรมนูญนี้บังคับแก่กรณีใด ให้วินิจฉัยกรณีนั้นไปตามประเพณีการปกครองประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตย

ในกรณีมีปัญหาเกี่ยวแก่การวินิจฉัยกรณีใดตามความในวรรคก่อนเกิดขึ้นในวงงานของสภา หรือเกิดขึ้นโดยคณะรัฐมนตรีขอให้สภาวินิจฉัย ให้สภาวินิจฉัยชี้ขาด”

เมื่อพยายามสืบค้นข้อมูลเอกสารหลักฐานเกี่ยวกับการร่างธรรมนูญการปกครองดังกล่าว ก็ไม่ปรากฏบันทึกใดๆ เป็นลายลักษณ์อักษรที่จะอ้างอิงได้ เพราะเป็นธรรมนูญการปกครองที่เกิดขึ้นภายหลังจากที่คณะปฏิวัติได้กระทำการยึดอำนาจการปกครองแผ่นดิน เมื่อวันที่ 20 ต.ค. 2501 ซึ่งแน่ละว่าคณะปฏิวัติคงไม่บันทึกเรื่องเหล่านี้ไว้เป็นหลักฐานหรอก

ผู้เขียนจึงได้วิเคราะห์ตัวบทของธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ. 2502 ทั้งฉบับ และพบเงื่อนงำที่สำคัญ นั่นก็คือมาตรา 17 อันอื้อฉาวของธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ. 2502 ที่บัญญัติให้นายกรัฐมนตรีมีลักษณะเป็น “องค์อธิปัตย์” อย่างสมบูรณ์แบบ โดยมาตรานี้บัญญัติไว้ดังนี้ครับ

“มาตรา 17 ในระหว่างที่ใช้ธรรมนูญนี้ ในกรณีที่นายกรัฐมนตรีเห็นสมควรเพื่อประโยชน์ในการระงับหรือปราบปรามการกระทำอันเป็นการบ่อนทำลายความมั่นคงของราชอาณาจักรหรือราชบัลลังก์ หรือการกระทำอันเป็นการบ่อนทำลาย ก่อกวนหรือคุกคามความสงบที่เกิดขึ้นภายในหรือมาจากภายนอกราชอาณาจักร

“ให้นายกรัฐมนตรีโดยมติของคณะรัฐมนตรีมีอำนาจสั่งการ หรือกระทำการใดๆ ได้ และให้ถือว่าคำสั่งหรือการกระทำเช่นว่านั้นเป็นคำสั่งหรือการกระทำที่ชอบด้วยกฎหมาย เมื่อนายกรัฐมนตรีได้สั่งการหรือกระทำการใดไปตามความในวรรคก่อนแล้ว ให้นายกรัฐมนตรีแจ้งให้สภาทราบ”

จะเห็นได้ว่าบทบัญญัติมาตรา 17 ดังกล่าว รวมอำนาจอธิปไตยอันได้แก่อำนาจนิติบัญญัติ บริหาร และตุลาการไว้ที่คนคนเดียวคือ นายกรัฐมนตรี และการใช้ดุลพินิจของนายกรัฐมนตรีตามมาตรา 17 ก็เป็นเด็ดขาด ถึงแม้จะเขียนติ่งไว้หน่อยหนึ่งว่า การใช้ดุลพินิจของนายกรัฐมนตรีต้องเป็นไปตามมติคณะรัฐมนตรีก็ตาม ทั้งนี้เพราะนายกรัฐมนตรีเป็นผู้ทูลเกล้าฯ แต่งตั้งรัฐมนตรี แถมมาตรา 16 ยังบัญญัติไว้เสียอีกว่า “ก่อนตั้งคณะรัฐมนตรี หัวหน้าคณะปฏิวัติปฏิบัติหน้าที่ของคณะรัฐมนตรีและนายกรัฐมนตรี” เมื่อเขียนไว้เช่นนี้แล้ว ใครจะไปกล้าขัดใจหัวหน้าคณะปฏิวัติหรือนายกรัฐมนตรี

เมื่อเป็นเช่นนี้ บทบัญญัติมาตรา 17 จึงไม่สอดคล้องกับเจตนารมณ์ของการปกครองในระบอบประชาธิปไตยที่ต้องเป็นไปตามหลักการแบ่งแยกอำนาจ (Separation of Powers) และ Rule of Laws ที่คณะราษฎรใช้เป็นเหตุผลหลักในการดำเนินการเปลี่ยนแปลงการปกครองในปี 2475 ทั้งยังไม่สอดคล้องกับพระราชประสงค์ของพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว ที่ปรากฏในพระราชหัตถเลขาสละราชสมบัติ ลงวันที่ 2 มี.ค. 2477 บางตอน ความว่า

“...ข้าพเจ้ามีความเต็มใจที่จะสละอำนาจอันเป็นของข้าพเจ้าอยู่แต่เดิมให้แก่ราษฎรโดยทั่วไป แต่ข้าพเจ้าไม่ยินยอมยกอำนาจทั้งหลายของข้าพเจ้าให้แก่ผู้ใด คณะใดโดยเฉพาะ เพื่อใช้อำนาจนั้นโดยสิทธิขาดและโดยไม่ฟังเสียงอันแท้จริงของประชาราษฎร...”

ทั้งนี้ นับแต่มีการเปลี่ยนแปลงการปกครองเป็นต้นมา ประเทศไทยก็ปกครองตามหลักการแบ่งแยกอำนาจมาโดยตลอด แม้จะมีการยึดอำนาจการปกครองแผ่นดินอยู่บ้าง แต่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยในห้วงเวลานั้น อันได้แก่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2489 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พ.ศ. 2490 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2492 และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2475 แก้ไขเพิ่มเติม พ.ศ. 2495 ก็มีบทบัญญัติแบ่งแยกอำนาจไว้อย่างชัดเจนตลอดมา

ดังนั้น เป็นไปได้หรือไม่ว่า อาจมี “ใครสักคน” ในคณะที่ปรึกษากฎหมายของคณะปฏิวัติทักท้วงเรื่องนี้ขึ้น จนทำให้คณะที่ปรึกษากฎหมายของหัวหน้าคณะปฏิวัติฉุกคิด และเห็นพ้องด้วย จึงได้เพิ่มมาตรา 20 ไว้ในธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ. 2502 เพื่อเป็นกรอบในการใช้อำนาจตามมาตรา 17 ของหัวหน้าคณะปฏิวัติและนายกรัฐมนตรี โดยมาตรา 20 มีความหมายว่า การใช้อำนาจของหัวหน้าคณะปฏิวัติหรือนายกรัฐมนตรีในกรณีใดๆ ก็ตาม (ซึ่งก็รวมมาตรา 17 ด้วย) นั้นต้องเป็นไปภายใต้กรอบประเพณีการปกครองประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตยตามหลักการแบ่งแยกอำนาจ และ Rule of Laws ที่คณะราษฎรยกขึ้นเป็นเหตุผลในการเปลี่ยนแปลงการปกครอง รวมทั้งพระราชประสงค์ของพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว