การถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง

สืบเนื่องจากการที่รัฐสภาได้พิจารณาและลงมติเห็นชอบร่างแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ เรื่องที่มาของสมาชิกวุฒิสภา เป็นเหตุให้มีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรร่วมกันเข้าชื่อต่อประธานวุฒิสภา เพื่อขอให้ถอดถอนนายสมศักดิ์ เกียรติสุรนนท์ ประธานสภาผู้แทนราษฎร และนายนิคม ไวยรัชพานิช ประธานวุฒิสภา และมีสมาชิกวุฒิสภาร่วมกันเข้าชื่อต่อประธานวุฒิสภา เพื่อขอให้ถอดถอนนายนิคม ไวยรัชพานิช ประธานวุฒิสภา กรณีปฏิบัติหน้าที่มิชอบด้วยรัฐธรรมนูญและผิดข้อบังคับการประชุมรัฐสภา เนื่องจากการทำหน้าที่ประธานการประชุมร่วมกันของรัฐสภา ในการพิจารณาร่างแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญดังกล่าว

การเข้าชื่อร้องขอให้ถอดถอนประธานสภาผู้แทนราษฎรและประธานวุฒิสภาในกรณีข้างต้น เป็นการใช้ช่องทางและวิธีการในการถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งระดับสูงออกจากตำแหน่งก่อนที่จะครบวาระ (Impeachment) ตามที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญมาตรา 270–274

หลักเกณฑ์ในการถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งตามบทบัญญัติดังกล่าว มีสาระสำคัญ คือ การให้วุฒิสภามีอำนาจในการถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งระดับสูง ทั้งในฝ่ายนิติบัญญัติ ฝ่ายบริหาร ฝ่ายตุลาการ องค์กรอิสระ และข้าราชการระดับสูง ได้แก่ (1) นายกรัฐมนตรี (2) รัฐมนตรี (3) สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร(4) สมาชิกวุฒิสภา (5) ประธานศาลฎีกา(6) ประธานศาลรัฐธรรมนูญ (7) ประธานศาลปกครองสูงสุด (8) อัยการสูงสุด (9) ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ (10) กรรมการการเลือกตั้ง (11) ผู้ตรวจการแผ่นดิน (12) กรรมการตรวจเงินแผ่นดิน (13) ผู้พิพากษาหรือตุลาการ พนักงานอัยการ หรือผู้ดำรงตำแหน่งระดับสูง ตามที่กำหนดโดยพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต (รัฐธรรมนูญมาตรา 270) โดยวุฒิสภาจะมีอำนาจในการถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งดังกล่าวข้างต้น เมื่อปรากฏว่าผู้ดำรงตำแหน่งนั้นมีพฤติการณ์ร่ำรวยผิดปกติ ส่อไปในทางทุจริตต่อหน้าที่ ส่อว่ากระทำผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการ หรือตำแหน่งหน้าที่ในการยุติธรรม ส่อว่าจงใจใช้อำนาจหน้าที่ขัดต่อบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญหรือกฎหมาย หรือฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามมาตรฐานทางจริยธรรมอย่างร้ายแรง โดยกระบวนการในการถอดถอนของวุฒิสภาจะเริ่มต้นเมื่อมีผู้เข้าชื่อร้องขอต่อประธานวุฒิสภา เพื่อให้วุฒิสภามีมติถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งตามที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญมาตรา 271

เมื่อประธานวุฒิสภาได้รับคำร้องขอดังกล่าวแล้ว ประธานวุฒิสภาจะต้องส่งเรื่องให้คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) ดำเนินการไต่สวน เพื่อทำรายงานเสนอต่อวุฒิสภา ซึ่งต้องระบุว่าข้อกล่าวหาตามคำร้องขอมีมูลหรือไม่ เพียงใด พร้อมทั้งข้อยุติว่าจะให้ดำเนินการอย่างไรด้วย หากว่าคณะกรรมการ ป.ป.ช. มีความเห็นว่าข้อกล่าวหาใดไม่มีมูล ให้ข้อกล่าวหานั้นเป็นอันตกไป (รัฐธรรมนูญมาตรา 272 วรรคหนึ่งถึงวรรคสาม) แต่ในกรณีที่คณะกรรมการ ป.ป.ช. มีมติว่าข้อกล่าวหาใดมีมูล ด้วยคะแนนเสียงไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนกรรมการทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ ผู้ถูกกล่าวหาจะปฏิบัติหน้าที่ต่อไปมิได้ จนกว่าวุฒิสภาจะมีมติ และให้ประธาน ป.ป.ช. ส่งเรื่องไปยังประธานวุฒิสภา เพื่อจัดให้มีการประชุมวุฒิสภาเพื่อพิจารณาเรื่องดังกล่าวโดยเร็ว พร้อมทั้งส่งเรื่องไปยังอัยการสูงสุดเพื่อดำเนินการฟ้องคดีต่อศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง (รัฐธรรมนูญมาตรา 272 วรรคสี่)

สำหรับการดำเนินการในชั้นพิจารณาถอดถอนโดยวุฒิสภานั้น กระบวนการในการพิจารณาและลงมติจะต้องเป็นไปตามที่กำหนดไว้ในข้อบังคับการประชุมวุฒิสภา พ.ศ. 2551 ซึ่งอาจแบ่งได้เป็น 4 วาระ

วาระเริ่มแรก ให้ผู้ได้รับมอบหมายจากคณะกรรมการ ป.ป.ช. แถลงเปิดสำนวน และให้ผู้กล่าวหาหรือผู้แทนของผู้ถูกกล่าวหามีสิทธิคัดค้านโต้แย้งคำแถลงเปิดสำนวนโดยไม่มีการซักถาม หลังจากนั้นที่ประชุมจึงจะพิจารณาว่าควรจะมีการซักถามในประเด็นใดเพิ่มเติมโดยคณะกรรมาธิการซักถามที่จะตั้งขึ้นหรือไม่

วาระที่สอง ให้มีการประชุมวุฒิสภาเพื่อการซักถามในประเด็นปัญหาที่ได้กำหนดไว้แล้วในวาระก่อน

วาระที่สาม คือ การแถลงการณ์ปิดสำนวนด้วยวาจาหรือเป็นหนังสือโดยคณะกรรมการ ป.ป.ช. และผู้ถูกกล่าวหา และวาระสุดท้าย คือ การประชุมเพื่อลงมติถอดถอนหรือไม่ถอดถอน ซึ่งจะกระทำโดยวิธีลงคะแนนลับในคูหา โดยมาตรา 274 วรรคหนึ่งของรัฐธรรมนูญ กำหนดว่ามติเห็นชอบให้ถอดถอน ให้ถือเอาคะแนนเสียงไม่น้อยกว่า 3 ใน 5 ของจำนวนสมาชิกที่มีทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของวุฒิสภา

ผู้ถูกกล่าวหาที่ถูกวุฒิสภามีมติให้ถอดถอนออกจากตำแหน่ง จะต้องพ้นจากตำแหน่งหรือให้ออกจากราชการนับแต่วันที่วุฒิสภามีมติให้ถอดถอน และจะถูกตัดสิทธิในการดำรงตำแหน่งในทางการเมือง หรือในการรับราชการเป็นเวลา 5 ปี (รัฐธรรมนูญมาตรา 274วรรคสอง) ในทางกลับกัน ถ้าหากวุฒิสภามีมติไม่ถอดถอน ก็จะทำให้เรื่องดังกล่าวเป็นอันตกไป

มติของวุฒิสภาในเรื่องดังกล่าวนี้ให้ถือเป็นที่สุด และจะมีการร้องขอให้ถอดถอนบุคคลเดียวกันโดยอาศัยเหตุเดียวกันอีกไม่ได้ แต่ไม่กระทบกระเทือนต่อการพิจารณาของศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง (รัฐธรรมนูญมาตรา 274 วรรคสาม) กล่าวคือ ไม่ว่าวุฒิสภาจะมีมติให้ถอดถอนหรือไม่ถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่ง การดำเนินคดีอาญาต่อบุคคลดังกล่าวจะยังคงดำเนินการควบคู่กัน

สำหรับกรณีของนายสมศักดิ์ เกียรติสุรนนท์ ประธานสภาผู้แทนราษฎร และนายนิคมไวยรัชพานิช ประธานวุฒิสภา ที่ถูกเข้าชื่อขอถอดถอนดังกล่าวข้างต้นนั้น ประธานวุฒิสภาได้ส่งเรื่องให้คณะกรรมการ ป.ป.ช. ดำเนินการไต่สวนแล้ว โดยคณะกรรมการ ป.ป.ช. ได้มีมติให้นำคำร้องขอให้ถอดถอนนายสมศักดิ์ เกียรติสุรนนท์ และนายนิคม ไวยรัชพานิช ทุกคำร้อง มารวมพิจารณาเป็นเรื่องเดียวกัน และให้คณะกรรมการ ป.ป.ช. ทั้งคณะเป็นองค์คณะไต่สวนข้อเท็จจริง

ในเบื้องต้นนั้น คณะกรรมการ ป.ป.ช.ได้มีมติให้แจ้งข้อกล่าวหาไปยังบุคคลทั้งสอง เพื่อให้มารับทราบข้อกล่าวหาในวันที่ 10 ม.ค. 2557 โดยยังไม่ได้มีการชี้มูลความผิด และหลังจากนั้นคณะกรรมการ ป.ป.ช.จะดำเนินการพิจารณาไต่สวนเพื่อมีมติในมูลความผิดต่อไป และเมื่อการไต่สวนเสร็จสิ้นลงแล้ว หากคณะกรรมการ ป.ป.ช.เห็นว่าข้อกล่าวหาไม่มีมูล ข้อกล่าวหานั้นก็จะเป็นอันตกไป แต่หากคณะกรรมการ ป.ป.ช. เห็นว่าข้อกล่าวหามีมูล ผู้ถูกกล่าวหาจะปฏิบัติหน้าที่ต่อไปมิได้ และประธาน ป.ป.ช. จะส่งเรื่องไปยังประธานวุฒิสภาเพื่อลงมติถอดถอน พร้อมทั้งส่งเรื่องไปยังอัยการสูงสุดเพื่อดำเนินการฟ้องคดีอาญาต่อไปตามรายละเอียดดังกล่าวข้างต้น และไม่ว่าวุฒิสภาจะมีมติให้ถอดถอนหรือไม่ถอดถอนบุคคลดังกล่าวในท้ายที่สุดหรือไม่ ย่อมไม่มีผลต่อการดำเนินคดีอาญาบุคคลดังกล่าว ซึ่งจะดำเนินควบคู่กันไปจนสิ้นกระบวนการ

นอกจากนี้ ในการถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งนั้น เนื่องจากผู้ที่ถูกวุฒิสภาถอดถอนออกจากตำแหน่ง นอกจากจะต้องพ้นจากตำแหน่งหรือต้องออกจากราชการแล้ว ยังต้องถูกตัดสิทธิในการดำรงตำแหน่งทางการเมืองหรือในการรับราชการเป็นเวลา 5 ปีด้วย (รัฐธรรมนูญมาตรา 274 วรรคสอง) จึงทำให้เกิดปัญหาว่า หากผู้ดำรงตำแหน่งที่ถูกเข้าชื่อถอดถอนได้พ้นจากตำแหน่งไปก่อนที่กระบวนการถอดถอนจะเสร็จสิ้น วุฒิสภาจะต้องดำเนินการพิจารณาถอดถอนบุคคลดังกล่าวต่อไปจนเสร็จสิ้นกระบวนการหรือไม่ เพราะการถอดถอนย่อมส่งผลไปถึงประเด็นการตัดสิทธิทางการเมืองด้วย เช่น กรณีของนายสมศักดิ์ เกียรติสุรนนท์ ซึ่งได้พ้นจากตำแหน่งประธานและสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรไปแล้วหลังจากการยุบสภาผู้แทนราษฎรเมื่อวันที่ 9 ธ.ค. 2556 ที่ผ่านมา และกรณีของนายนิคม ไวยรัชพานิช ซึ่งกำลังจะพ้นวาระการดำรงตำแหน่งประธานและสมาชิกวุฒิสภาที่มาจากการเลือกตั้งในเดือน มี.ค. 2557

สำหรับปัญหาในเรื่องนี้นั้น วุฒิสภาเคยมีแนวทางปฏิบัติเป็นบรรทัดฐานไว้แล้วในกรณีการพิจารณาถอดถอนนายสมชาย วงศ์สวัสดิ์ อดีตนายกรัฐมนตรี ที่ถูกยื่นขอถอดถอนเนื่องจากการออกคำสั่งสลายการชุมนุมเมื่อวันที่ 7 ต.ค. 2551 และนายนพดล ปัทมะ อดีต รมว.ต่างประเทศ ที่ถูกยื่นขอถอดถอนในกรณีการลงนามในบันทึกความตกลงร่วมไทยกัมพูชาในการขึ้นทะเบียนปราสาทพระวิหาร ซึ่งวุฒิสภาได้มีมติให้ดำเนินการพิจารณาถอดถอนนายสมชาย วงศ์สวัสดิ์ และนายนพดล ปัทมะ ต่อไปจนสิ้นกระบวนการ แม้ว่าบุคคลดังกล่าวจะพ้นจากตำแหน่งไปแล้วก่อนที่กระบวนการพิจารณาถอดถอนของวุฒิสภาจะเสร็จสิ้น(ในท้ายที่สุดวุฒิสภามีมติไม่ถอดถอนบุคคลดังกล่าว) ดังนั้นหากคณะกรรมการ ป.ป.ช. มีมติว่าข้อกล่าวหานายสมศักดิ์ เกียรติสุรนนท์ หรือนายนิคม ไวยรัชพานิช มีมูล วุฒิสภาก็จะสามารถดำเนินการพิจารณาถอดถอนบุคคลดังกล่าวออกจากตำแหน่งต่อไปจนเสร็จสิ้นกระบวนการได้ แม้ว่าบุคคลดังกล่าวจะเป็นอดีตผู้ดำรงตำแหน่งในขณะพิจารณาถอดถอนก็ตาม

อนึ่ง รัฐธรรมนูญมาตรา 132 ได้กำหนดว่า ในระหว่างที่มีการยุบสภาผู้แทนราษฎรนั้น จะมีการประชุมวุฒิสภามิได้ เว้นแต่เป็นกรณียกเว้นตามที่บทบัญญัติดังกล่าวระบุไว้ ซึ่งการประชุมที่ให้วุฒิสภาทำหน้าที่พิจารณาและมีมติให้ถอดถอนบุคคลออกจากตำแหน่งเป็นการประชุมอย่างหนึ่งที่เข้าข้อยกเว้นให้วุฒิสภาดำเนินการได้ในระหว่างการยุบสภาผู้แทนราษฎร

เพราะฉะนั้น ในระหว่างที่มีการยุบสภาผู้แทนราษฎร หากคณะกรรมการ ป.ป.ช. มีมติชี้มูลความผิดเกี่ยวกับข้อกล่าวหานายสมศักดิ์ เกียรติสุรนนท์ หรือนายนิคม ไวยรัชพานิชในกรณีดังกล่าวข้างต้น หรือมูลความผิดกรณีอื่นๆ ที่มีผู้กล่าวหาต่อคณะกรรมการ ป.ป.ช. เช่น กรณีกล่าวหาสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภา จำนวน 383 คน ว่ากระทำผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ และร้องขอให้ถอดถอนจากตำแหน่ง กรณีเสนอร่างรัฐธรรมนูญฉบับแก้ไขเพิ่มเติมเกี่ยวกับที่มาของสมาชิกวุฒิสภา วุฒิสภาก็จะมีอำนาจหน้าที่ในการพิจารณา และมีมติให้ถอดถอนบุคคลที่ถูกชี้มูลความผิดออกจากตำแหน่งได้ พร้อมๆ ไปกับการดำเนินคดีอาญาต่อผู้ดำรงตำแหน่งที่ถูกชี้มูลความผิด โดยในกรณีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภาที่ถูกกล่าวหา จำนวน 383 คน ดังกล่าวนั้น ก็จะอยู่ภายใต้มาตรการทาง‌กฎหมายในเรื่องการถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่ง‌อย่างเดียวกันกับที่ใช้บังคับแก่กรณีนายสมศักดิ์ ‌เกียรติสุรนนท์ หรือนายนิคม ไวยรัชพานิช ‌กล่าวคือ หากคณะกรรมการ ป.ป.ช. มีมติว่าข้อ‌กล่าวหามีมูล สมาชิกวุฒิสภาผู้ถูกกล่าวหาก็จะ‌ปฏิบัติหน้าที่ต่อไปมิได้ แต่ในส่วนของสมาชิก‌สภาผู้แทนราษฎรที่พ้นจากตำแหน่งไปแล้วเนื่อง‌จากการยุบสภา ก็จะไม่อยู่ภายใต้บทบังคับ‌ดังกล่าวโดยปริยาย และหากวุฒิสภามีมติให้‌ถอดถอนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิก‌วุฒิสภาผู้ถูกกล่าวหารายใดในภายหลัง บุคคลผู้นั้นก็จะถูกตัดสิทธิทางการเมืองเป็นเวลา5 ปีด้วย