ปฏิรูป ปตท.?

สิ่งหนึ่งที่หลายๆ คนอยากให้ปฏิรูป คือ ปตท.

จากที่นักวิชาการ TDRI บอกว่า ปตท. “ผูกขาดโดยเสรี” เราอาจแบ่งธุรกิจของกลุ่ม ปตท. เป็น 2 ประเภทหลัก คือ ที่ผูกขาดโดยธรรมชาติ (Natural Monopoly) กับที่เป็นธุรกิจแข่งขัน

ปัญหาคือ ส่วนที่ผูกขาดยังไม่มีการกำกับดูแลที่เข้มแข็ง และส่วนที่ควรจะมีการแข่งขันก็ไม่มีการแข่งขันที่เสรีและเป็นธรรม ที่นำเสนอตรงนี้เป็นความคิดเบื้องต้น อาจจะไม่ครบถ้วนแต่เป็นประเด็นที่ควรศึกษาเพื่อการปฏิรูป

1.ต้นน้ำ การให้สัมปทานสำรวจขุดเจาะปิโตรเลียมไม่เกี่ยวกับ ปตท.อย่างที่มักเข้าใจกัน เพราะเป็นอำนาจหน้าที่ของกรมเชื้อเพลิงธรรมชาติ ปตท.สผ.เป็นหนึ่งในบริษัทที่เข้าแข่งขันประมูลสัมปทาน

และเป็นหนึ่งในผู้ร่วมถือสัมปทานของแหล่งผลิตหลายแห่ง โดยบางส่วนมาจากการสวมสิทธิของรัฐ (ระบบ Thailand I) ที่จะเข้าไปซื้อหุ้นในราคาทุนในกิจการสำรวจที่ประสบความสำเร็จแล้วโดยไม่ต้องรับความเสี่ยงใดๆ

บางส่วนมาจากการเข้าไปร่วมทุนกับต่างชาติ ซึ่งช่วยลดความเสี่ยงทางธุรกิจที่มีสูงในกิจกรรมต้นน้ำ น่าคิดว่าเขาอยากร่วมทุนด้วยเพราะเป็นบริษัทไทยที่มีศักยภาพ หรือเพราะเห็นว่ามีสิทธิพิเศษต่างๆ ด้วย?

2.กลางน้ำ ปตท.เป็นเจ้าของระบบท่อก๊าซซึ่งเป็นการผูกขาดโดยธรรมชาติ แต่โครงสร้างองค์กรและการกำกับดูแล ทำให้ ปตท.สามารถผูกขาดการซื้อและการขายก๊าซธรรมชาติที่ผลิตได้ในอ่าวไทย อีกทั้งยังพ่วงการรับซื้อก๊าซธรรมชาติเหลวเข้าไปด้วย ทั้งๆ ที่ส่งทางเรือไม่ใช้ระบบท่อ

การผูกขาดนี้ขยายขอบเขตตามระบบท่อที่ได้เชื่อมต่อกับคลัง LNG นำเข้าก๊าซจากต่างประเทศ และเชื่อมสู่แหล่งอุตสาหกรรมในภูมิภาค

ควรแยกระบบท่อก๊าซออกมาเพื่อให้เกิดความโปร่งใส แยกทั้งบัญชีและองค์กร แล้วอาจกระจายการถือหุ้นเพื่อลดอิทธิพล ปตท.เหมือนกรณี British Gas ของอังกฤษ

หน่วยงานกำกับดูแล คือ คณะกรรมการกำกับกิจการพลังงาน (กกพ.) ต้องทำงานให้เข้มข้น รวดเร็ว และกล้าหาญกว่าที่ผ่านมา เพื่อให้อัตราค่าผ่านท่ออยู่ในระดับที่เป็นธรรม และต้องเปิดเสรีการใช้ท่อ (Third Party Access) ให้เป็นรูปธรรม เพื่อให้มีการแข่งขันในการซื้อก๊าซจากปากหลุมและการนำไปขายต่อภาคอุตสาหกรรม จะช่วยให้ราคาก๊าซลดลงและอาจมีการพัฒนาตลาดแบบใหม่เกิดขึ้นด้วย

lกกพ.ไม่ควรปล่อยให้สัญญาต่างๆ ปกป้อง ปตท.มากเกินไป เช่น หากไม่ให้ผ่านส่งปัญหาก๊าซพม่าขาดไปสู่ กฟผ.และผู้บริโภค ก็จะเป็นแรงจูงใจให้ ปตท.หาทางลดปัญหาลดผลกระทบได้

lในส่วนของธุรกิจโรงแยกก๊าซและคลัง LNG ที่เป็นกึ่งผูกขาดธรรมชาตินั้น หากมีการเปิดเสรีระบบท่อแล้ว ก็ควรพิจารณาว่ายังทำให้ ปตท.มีอำนาจเหนือตลาดกับผู้ซื้อผู้ขายอยู่หรือไม่? ในฐานะผู้ออกใบอนุญาต กกพ.และหน่วยงานที่เกี่ยวข้องอาจกำหนดว่าเจ้าของระบบท่อจะไม่มีสิทธิสร้างคลัง LNG หรือสร้างโรงแยกก๊าซใหม่อีกก็ได้

lสังคมต้องจับตาและกดดัน กกพ.ให้ใช้อำนาจที่มีอยู่อย่างเต็มที่ ไม่ใช่เอาแต่รุม ปตท.

ธุรกิจกลั่นน้ำมันที่ ปตท.มีหุ้นในแทบทุกโรง ทำให้เสี่ยงต่อการเป็นใจขายราคาแพงเกินควร โดยเฉพาะเมื่อโครงสร้างตลาดปลายน้ำอ่อนแอ และยังทำให้การซื้อน้ำมันดิบเสี่ยงต่อการทุจริตในปริมาณมาก ควรให้ ปตท.ขายหุ้นโรงกลั่น “ที่ไม่จำเป็น” ออกไป เพื่อสร้างตลาดที่เอื้อต่อการแข่งขันมากขึ้น

3.ปลายน้ำ ในส่วนของการขายถึงผู้บริโภค การแข่งขันนับวันจะลดน้อยลงทุกที เพราะถึงแม้จะมีการลอยตัวราคาตามกลไกตลาดตั้งแต่สมัยนายกฯ อานันท์ แต่รัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งชอบแทรกแซงราคา และมักทำผ่าน ปตท. ทำให้ผู้ค้าที่ไม่มีกิจการต่อเนื่อง (Integration) ขาดทุนมากจนหลายรายต้องถอนตัวไป เช่น BP Q8 และ Jet

ในระยะสั้นอาจจะดีกับผู้บริโภค แต่ก็ทำให้การใช้น้ำมันไม่มีประสิทธิภาพ และอาจทำให้เกิดการผูกขาดในระยะยาว หากต้องมีนโยบายแทรกแซงราคา ก็ควรทำด้วยวิธีที่ไม่กระทบต่อสภาพการแข่งขันในตลาด

ปตท.สามารถสนองฝ่ายการเมืองได้ ก็เพราะมีกำไรพิเศษจากธุรกิจอื่นมาเกื้อหนุน ทำให้การผูกขาดลุกลามจากส่วนที่เกิดโดยธรรมชาติไปสู่ส่วนที่ควรจะมีการแข่งขันที่สมบูรณ์ได้

4.ภาพรวม – ต้องแก้ไข พ.ร.บ.การแข่งขันทางการค้า เลิกข้อยกเว้นรัฐวิสาหกิจเพื่อให้ ปตท.เข้ามาอยู่ใต้กฎหมายนี้ ปรับโครงสร้างคณะกรรมการการแข่งขันทางการค้าให้เข้มแข็งและเป็นอิสระ และต้องสร้างความเชื่อมโยงกับองค์กรคุ้มครองผู้บริโภค น่าจะทำให้กิจกรรมหลายๆ อย่างของเครือ ปตท.ปรับเข้าร่องเข้ารอยได้

ที่สำคัญ จะต้องปฏิรูปการกำกับดูแลรัฐวิสาหกิจให้มีธรรมาภิบาลสูงขึ้น และให้กรรมการดูแลผลประโยชน์ของรัฐและประชาชนอย่างแท้จริง

เช่น ห้ามข้าราชการที่เป็นกรรมการรัฐวิสาหกิจรับค่าตอบแทนไม่ว่าทางตรงทางอ้อม เพื่อขจัดผลประโยชน์ทับซ้อน ทั้งจะสร้างความเสมอภาคในหมู่ข้าราชการด้วย ควรพิจารณาให้ข้าราชการที่รู้เรื่องพลังงานเป็นกรรมการ ปตท. เพราะยังดีกว่าให้นักการเมืองเอาคนเข้ามาหาผลประโยชน์

ส่วนกรรมการอิสระก็ต้องให้เป็นอิสระอย่างแท้จริง และต้องมีกลไกรับฟังและสื่อสารกับภาคประชาชน

ทั้งนี้ทั้งนั้น หากปฏิรูปให้ ปตท.เลิก “ผูกขาดโดยเสรี” ได้ ก็จะเป็นการสลายขุมทรัพย์ที่ดึงดูดให้นักธุรกิจการเมืองเข้ามาทำการทุจริตคอร์รัปชั่น