สถานะร่างที่สำคัญหลังการยุบสภา

จากการที่ได้มีการยุบสภาผู้แทนราษฎร โดยพระราชกฤษฎีกายุบสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ. 2556 ย่อมส่งผลต่อสถานะของบรรดาร่างกฎหมายที่ค้างพิจารณาอยู่ในขั้นตอนต่างๆ หรือที่ยังไม่ประกาศใช้ตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ

ในกรณีที่มีการยุบสภาผู้แทนราษฎร ร่างกฎหมายที่ค้างพิจารณาจะมีสถานะตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา 153 แห่งรัฐธรรมนูญ กล่าวคือ ร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม หรือร่างพระราชบัญญัติที่รัฐสภายังมิได้ให้ความเห็นชอบ โดยค้างพิจารณาในรัฐสภา สภาผู้แทนราษฎร หรือวุฒิสภานั้น รัฐสภา สภาผู้แทนราษฎร หรือวุฒิสภา (แล้วแต่กรณี) จะพิจารณาร่างกฎหมายนั้นต่อไปได้ ถ้าคณะรัฐมนตรีที่ตั้งขึ้นใหม่ภายหลังการเลือกตั้งทั่วไปร้องขอภายใน 60 วัน นับแต่วันเรียกประชุมรัฐสภาครั้งแรกหลังการเลือกตั้งทั่วไป และรัฐสภามีมติเห็นชอบด้วย แต่ถ้าคณะรัฐมนตรีมิได้ร้องขอภายในกำหนดเวลาดังกล่าว ให้ร่างกฎหมายดังกล่าวนั้นเป็นอันตกไป (มาตรา 153 วรรคสอง แห่งรัฐธรรมนูญ)

ทั้งนี้ ในกรณีที่มีการพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมหรือร่างพระราชบัญญัติต่อไปตามที่คณะรัฐมนตรีร้องขอดังกล่าวข้างต้น รัฐสภา สภาผู้แทนราษฎร หรือวุฒิสภา (แล้วแต่กรณี) จะต้องดำเนินการไปตามข้อบังคับการประชุมของแต่ละสภา (มาตรา 153 วรรคสาม แห่งรัฐธรรมนูญ) ซึ่งโดยหลักการ คือ ร่างกฎหมายค้างพิจารณาอยู่ในวาระใด ก็ให้พิจารณาต่อไปในวาระนั้น หรือหากร่างกฎหมายอยู่ระหว่างการพิจารณาของคณะกรรมาธิการใดของสภาผู้แทนราษฎร ให้สภาผู้แทนราษฎรตั้งคณะกรรมาธิการขึ้นใหม่

ในขณะที่มีการยุบสภาผู้แทนราษฎรครั้งนี้ ปรากฏว่ามีร่างกฎหมายเป็นจำนวนมากที่ยังค้างพิจารณาในขั้นตอนต่างๆ ของสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภา โดยมีทั้งร่างกฎหมายที่เสนอโดยคณะรัฐมนตรี สมาชิกรัฐสภา และการเข้าชื่อของประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้ง เช่น ร่างพระราชบัญญัติความรับผิดทางแพ่งเพื่อความเสียหายจากมลพิษน้ำมัน พ.ศ. ... (คณะรัฐมนตรีเป็นผู้เสนอ) ร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยวิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ พ.ศ. ... (นายพีรพันธุ์ พาลุสุข สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร พรรคเพื่อไทย กับคณะเป็นผู้เสนอ) ร่างพระราชบัญญัติตั้งจังหวัดฝาง พ.ศ. ... (นายบดินทร์ กินาวงศ์ และประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้ง จำนวน 10,753 คน เป็นผู้เสนอ) ฯลฯ ซึ่งโดยหลักแล้ว ร่างกฎหมายต่างๆ ที่ค้างพิจารณาอยู่ในสภาแต่ละฉบับจะเป็นอันตกไป เว้นแต่คณะรัฐมนตรีที่ตั้งขึ้นใหม่จะร้องขอให้พิจารณาร่างกฎหมายที่ค้างพิจารณาต่อไป และรัฐสภาเห็นชอบด้วย ตามหลักเกณฑ์ดังกล่าวข้างต้น โดยมีข้อสังเกตว่า มาตรา 153 แห่งรัฐธรรมนูญดังกล่าวข้างต้น ใช้บังคับกับร่างกฎหมายต่างๆ ที่ค้างพิจารณาหรือยังไม่ประกาศใช้เป็นการทั่วไป โดยไม่ได้ขึ้นอยู่กับว่าร่างกฎหมายนั้นเป็นร่างกฎหมายที่เสนอโดยคณะรัฐมนตรี สมาชิกรัฐสภา หรือการเข้าชื่อของประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้ง

สำหรับร่างกฎหมายสำคัญที่อยู่ในความสนใจของประชาชน ซึ่งยังคงค้างพิจารณาในสภา ได้แก่ (1) ร่างพระราชบัญญัตินิรโทษกรรมแก่ผู้ซึ่งกระทำความผิดเนื่องจากการชุมนุมทางการเมือง การแสดงออกทางการเมืองของประชาชน พ.ศ. ... (พ.ร.บ.นิรโทษกรรม) ซึ่งวุฒิสภามีมติไม่เห็นชอบกับร่าง พ.ร.บ.นี้ ตั้งแต่เมื่อวันที่ 11 พ.ย. 2556 และได้ส่งคืนไปยังสภาผู้แทนราษฎร (2) ร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม มาตรา 68 และมาตรา 237 ซึ่งค้างพิจารณาโดยกรรมาธิการในวาระ 2 ของที่ประชุมรัฐสภา (3) ร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม มาตรา 291 ซึ่งเสร็จการพิจารณาในวาระที่ 2 และรอลงมติในวาระ 3 โดยที่ประชุมรัฐสภานั้น ถือเป็นร่างกฎหมายที่รัฐสภายังมิได้ให้ความเห็นชอบในขณะที่มีการยุบสภาผู้แทนราษฎรตามมาตรา 153 แห่งรัฐธรรมนูญ

ดังนั้น คณะรัฐมนตรีที่ตั้งขึ้นใหม่ภายหลังการเลือกตั้งทั่วไป อาจร้องขอให้รัฐสภาพิจารณาร่างกฎหมายฉบับใดๆ ดังกล่าวต่อไป ภายใน 60 วัน นับแต่วันเรียกประชุมรัฐสภาครั้งแรกหลังการเลือกตั้งทั่วไป ซึ่งหากรัฐสภามีมติเห็นชอบ สภาผู้แทนราษฎร (ในกรณีร่าง พ.ร.บ.นิรโทษกรรม) หรือรัฐสภา (ในกรณีร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม) จะต้องพิจารณาร่างกฎหมายดังกล่าวต่อไป แต่ถ้าคณะรัฐมนตรีมิได้ร้องขอภายในกำหนดเวลาดังกล่าว ร่างกฎหมายดังกล่าวก็ย่อมเป็นอันตกไป

ในกรณีของร่าง พ.ร.บ.นิรโทษกรรมนั้น ผู้เขียนมีข้อสังเกตว่า ร่างกฎหมายดังกล่าวเป็นร่างพระราชบัญญัติที่วุฒิสภามีมติยับยั้งและส่งคืนไปยังสภาผู้แทนราษฎร ซึ่งโดยปกติแล้วสภาผู้แทนราษฎรอาจยกร่างพระราชบัญญัติที่วุฒิสภายับยั้งดังกล่าวขึ้นมาพิจารณาใหม่ได้ต่อเมื่อเวลา 180 วันได้ล่วงพ้นไป นับแต่วันที่วุฒิสภาส่งร่างพระราชบัญญัติคืนไปยังสภาผู้แทนราษฎร ตามมาตรา 148 แห่งรัฐธรรมนูญ แต่เมื่อมีการยุบสภาผู้แทนราษฎรภายหลังจากที่สภาผู้แทนราษฎรรับร่าง พ.ร.บ.นิรโทษกรรม ที่ถูกวุฒิสภายับยั้งไว้กลับคืนมาแล้ว

อย่างไรก็ตาม หากคณะรัฐมนตรีชุดใหม่ได้ร้องขอและรัฐสภามีมติเห็นชอบให้รัฐสภาพิจารณาร่าง พ.ร.บ.นิรโทษกรรม ต่อไปตามที่กล่าวข้างต้น สภาผู้แทนราษฎรอาจพิจารณาร่างกฎหมายนั้นต่อไปได้ แต่ต้องปฏิบัติตามวิธีการและเงื่อนเวลาที่กำหนดไว้ในมาตรา 148 แห่งรัฐธรรมนูญ และข้อบังคับการประชุมสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ. 2551 ข้อ 133 ประกอบข้อ 140 อีกชั้นหนึ่งด้วย ได้แก่ เมื่อเวลา 180 วันได้ล่วงพ้นไป นับแต่วันที่วุฒิสภาส่งร่าง พ.ร.บ.นิรโทษกรรม คืนไปยังสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรต้องทำการเสนอญัตติโดยมีผู้รับรองไม่น้อยกว่า 20 คน ให้ยกร่าง พ.ร.บ.นิรโทษกรรม ที่ถูกวุฒิสภายับยั้งไว้นั้นขึ้นเพื่อให้สภาผู้แทนราษฎรพิจารณาลงมติว่าจะยืนยันร่างเดิมที่ถูกวุฒิสภายับยั้งหรือไม่

ในส่วนของร่างกฎหมายสำคัญอื่น ซึ่งได้ผ่านการพิจารณาและได้รับมติเห็นชอบจากรัฐสภาแล้ว ได้แก่ (1) ร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมมาตรา 190 ซึ่งขณะนี้อยู่ในระหว่างการพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ ตามที่มีผู้ยื่นคำร้องให้วินิจฉัยตามมาตรา 68 แห่งรัฐธรรมนูญ ว่า การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญดังกล่าว เป็นการได้มาซึ่งอำนาจในการปกครองประเทศโดยวิธีการซึ่งมิได้เป็นไปตามวิถีทางที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญหรือไม่ (2) ร่างพระราชบัญญัติให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่งของประเทศ พ.ศ. ... (พ.ร.บ.กู้เงิน 2 ล้านล้านบาท) ซึ่งขณะนี้อยู่ในระหว่างการพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญตามที่มีผู้ยื่นคำร้องให้วินิจฉัยตามมาตรา 154 แห่งรัฐธรรมนูญ ว่า มีข้อความขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ หรือตราขึ้นโดยไม่ถูกต้องตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญหรือไม่นั้น ถือเป็นร่างกฎหมายที่รัฐสภาได้ให้ความเห็นชอบไปแล้ว จึงไม่อยู่ในบังคับของมาตรา 153 วรรคสอง แห่งรัฐธรรมนูญ

ดังนั้น หากศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยในภายหลังว่า ร่างกฎหมายใดๆ ดังกล่าวชอบด้วยรัฐธรรมนูญแล้ว นายกรัฐมนตรีก็สามารถนำร่างกฎหมายนั้นขึ้นทูลเกล้าทูลกระหม่อมถวาย เพื่อพระมหากษัตริย์ทรงลงพระปรมาภิไธยต่อไป แต่หากศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่า การร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมมาตรา 190 เป็นการได้มาซึ่งอำนาจในการปกครองประเทศโดยวิธีการซึ่งมิได้เป็นไปตามวิถีทางที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญตามมาตรา 68 แห่งรัฐธรรมนูญ หรือร่าง พ.ร.บ.กู้เงิน 2 ล้านล้านบาท มีข้อความขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ หรือตราขึ้นโดยไม่ถูกต้องตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ ตามมาตรา 154 แห่งรัฐธรรมนูญ ร่างกฎหมายนั้นย่อมเป็นอันตกไป

ดังนั้น เมื่อพิจารณาจากหลักเกณฑ์เกี่ยวกับสถานะของร่างกฎหมายต่างๆ ดังกล่าวข้างต้น ภาคประชาชนจึงยังคงต้องติดตามความคืบหน้าต่อไปหลังจากนี้ว่า คณะรัฐมนตรีชุดใหม่ภายหลังการเลือกตั้งจะร้องขอให้รัฐสภามีมติเห็นชอบให้พิจารณาร่างกฎหมายที่ค้างพิจารณาฉบับใดต่อไปบ้าง

หากคณะรัฐมนตรีชุดใหม่ร้องขอและรัฐสภามีมติเห็นชอบให้พิจารณา พ.ร.บ.นิรโทษกรรมต่อไปนั้น จะมีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเสนอญัตติโดยมีผู้รับรองไม่น้อยกว่า 20 คน ให้ยกร่าง พ.ร.บ.นิรโทษกรรมขึ้นเพื่อให้สภาผู้แทนราษฎรพิจารณาลงมติยืนยันร่างเดิมที่ถูกวุฒิสภายับยั้งอีกหรือไม่ ตลอดจนคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญเกี่ยวกับร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมมาตรา 190 และร่าง พ.ร.บ.กู้เงิน 2 ล้านล้านบาท โดยเฉพาะการแก้ไขร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมมาตรา 190 ซึ่งจะมีผลกระทบต่อประชาชนโดยตรง ทั้งในเรื่องของการให้ข้อมูลแก่ประชาชนและกระบวนการรับฟังความคิดเห็นจากภาคประชาชนในเรื่องสำคัญๆ ซึ่งเดิมเคยบัญญัติรับรองสิทธิไว้แก่ประชาชนในมาตราดังกล่าว แต่ในร่างแก้ไขเพิ่มเติมนี้ สิทธิของประชาชนที่เคยมีอยู่และได้รับการรับรองตามมาตรา 27 แห่งรัฐธรรมนูญ ได้ถูกยกเลิกไป

ภาคประชาชนจะต้องติดตามว่า ศาลรัฐธรรมนูญจะมีบรรทัดฐานอย่างไร โดยการเสนอร่างแก้ไขดังกล่าวอาจไม่สอดคล้องกับหลักนิติธรรมตามมาตรา 3 วรรคสอง ของรัฐธรรมนูญ