แลระบบประกันสุขภาพของญี่ปุ่น

ระหว่างวันที่ 28 ต.ค.-1 พ.ย. 2556 ผู้เขียนมีโอกาสไปดูงานระบบประกันสุขภาพในญี่ปุ่นร่วมกับคณะกรรมการหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ การดูงานครั้งนี้ไปในฐานะ “ผู้รับทุน” หรือ “ผู้รับการฝึกอบรม” (Trainee) ขององค์การความร่วมมือระหว่างประเทศของญี่ปุ่น (Japan International Cooperation Agency) หรือที่เรียกย่อๆ ว่า ไจกา (JICA) โดยจัดเป็นการฝึกอบรมและดูงานระยะสั้นรวม 5 วัน นับเป็นการ “ศึกษาดูงาน” ที่แท้จริง เพราะมีการฟังบรรยายสรุปรวม 3 วันครึ่ง ในห้องบรรยายและตามสถานที่ที่ไปดูงานรวม 6 แห่ง หนึ่งวันที่เหลือเป็นการประชุมปฐมนิเทศในครึ่งวันแรกและสรุปในครึ่งวันสุดท้าย ทั้งนี้ ทางไจกาได้มีการเตรียมเอกสารการบรรยายสรุป ตอบข้อซักถามและเปิดให้มีการแลกเปลี่ยนความคิดเห็นอย่างดี ทำให้แม้ระยะเวลาศึกษาดูงานจะสั้นแต่ก็ได้เนื้อหาสาระที่เป็นประโยชน์มาก สมควรนำมาเผยแพร่และพิจารณาเปรียบเทียบกับระบบของประเทศไทยเพื่อการพัฒนาระบบของเราต่อไป

การแพทย์ของญี่ปุ่นมีการพัฒนาโดยเปิดรับวิทยาการจากประเทศตะวันตกคล้ายคลึงกับประเทศไทย ในสมัยอยุธยาการแพทย์ตะวันตกที่เผยแพร่เข้าไปในญี่ปุ่นส่วนใหญ่ได้จากทางยุโรปคือ ฮอลันดา ในช่วงที่ญี่ปุ่น “ปิดประเทศ” อย่างยาวนานร่วมสามร้อยปีในสมัยโชกุนโตกุงาวะ ญี่ปุ่นก็ไม่ได้ปิดประเทศจนสนิท หาก “เปิดแง้ม” รับการติดต่อจากตะวันตกที่บริเวณเกาะเล็กๆ ชื่อ “เดจิมา” ในเมืองนางาซากิ ซึ่งปัจจุบันจัดเป็นพิพิธภัณฑ์ประวัติศาสตร์ โดยสมัยก่อนบริเวณดังกล่าวเป็นท่าเรือชายทะเล ปัจจุบันไม่มีสภาพชายทะเลให้เห็นแล้ว เพราะมีการถมทะเลออกไปเป็นอาณาบริเวณกว้างขวางเหมือนชายฝั่งหลายๆ แห่งในญี่ปุ่น

ญี่ปุ่นเปิดรับ “อารยธรรม” ตะวันตกอย่างกว้างขวางอีกครั้งจากการ “บีบบังคับ” ของนายพลจัตวาเปอร์รี่ แห่งสหรัฐอเมริกา ทำให้ญี่ปุ่นเกิดการเปลี่ยนแปลงครั้งใหญ่ ระบบโชกุนถูกท้าทายอำนาจอย่างรุนแรง จนไม่สามารถใช้อำนาจครอบครองประเทศได้ต่อไป ต้องยอมตามการบีบบังคับของแคว้นเล็กๆ ไม่กี่แคว้นที่ผนึกกำลังกันได้ โดยมี “วีรบุรุษสามัญชน” คนหนึ่ง คือ ซาคาโมโตะ เรียวมะ เป็นผู้เชื่อมประสาน ในที่สุดฝ่ายโชกุนต้องยอม “ถวายคืนพระราชอำนาจ” ต่อองค์พระจักรพรรดิเมจิ ซึ่งทรงนำประเทศเข้าสู่ยุคปฏิรูปครั้งใหญ่ ร่วมสมัยกับรัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว รัชกาลที่ 5 ของไทย

พระจักรพรรดิเมจิ ทรงขึ้นครองราชย์ก่อนรัชกาลที่ 5 หนึ่งปี ในปี พ.ศ. 2410 และเสด็จสวรรคตหลัง 1 ปี ในปี 2454 จึงทรงครองราชย์ยาวนานถึง 44 ปี

“การปฏิรูปเมจิ” มีพื้นฐานสำคัญแตกต่างจากของไทยที่พระจักรพรรดิเมจิขึ้นครองราชย์จากการสนับสนุนของบรรดา “ไดเมียว” หรือเจ้าแคว้นที่เข้มแข็ง สามารถผนึกกำลังกัน “โค่นล้ม” ระบอบโชกุนลงได้ พระจักรพรรดิเมจิจึงมี “ทีมทำงาน” ที่นับว่าเข้มแข็งพอสมควร ในขณะที่รัชกาลที่ 5 ทรงขึ้นครองราชย์ในแวดล้อมของฝ่ายสมเด็จเจ้าพระยาบรมมหาศรีสุริยวงศ์ (ช่วง บุนนาค) ที่มีอำนาจแทบจะเบ็ดเสร็จเด็ดขาด

ผู้สนใจศึกษาประวัติศาสตร์ย่อมทราบว่า ก่อนที่รัชกาลที่ 4 จะเสด็จสวรรคต ทรงตรัสเชิง “ขอความเมตตา” จากสมเด็จเจ้าพระยาฯ ว่า เมื่อรัชกาลที่ 5 ทรงขึ้นครองราชย์สืบต่อจากพระองค์ท่าน หากทรงกระทำการสิ่งใดที่ไม่เป็นที่พอใจก็ขอให้สมเด็จเจ้าพระยาฯ อย่าได้ถึงเข่นฆ่า อย่างมากก็ขอเพียงเนรเทศ

เมื่อรัชกาลที่ 5 ขึ้นครองราชย์นั้น ในพระราชหัตถเลขาที่ทรงมีถึงสมเด็จเจ้าฟ้ามหาวชิรุณหิศ สยามมกุฎราชกุมาร ถึงกับทรงเปรียบเทียบว่า เมื่อพระองค์ขึ้นครองราชย์นั้นเหมือนคนที่คอขาดแล้ว เขาจับขึ้นไปนั่งบนบัลลังก์ เพราะพระองค์แทบจะไม่มีอำนาจอะไรเลย เนื่องจากยังมีพระชนมายุเพียง 15 พรรษา และทรงประชวร อำนาจอยู่ในมือสมเด็จเจ้าพระยาฯ แทบทั้งสิ้น พระญาติทั้งฝ่ายสมเด็จพระราชบิดาและพระราชมารดาก็ไม่มีผู้ใดที่จะอาศัยได้ จึงทรงมีเพียง “ทีมงาน” จากบรรดาพระอนุชา ซึ่งยังทรงพระเยาว์กว่าพระองค์ท่านทั้งสิ้น นับว่าด้วยพระปรีชาสามารถอย่างยิ่งทำให้ทรงสร้างพระอำนาจบารมีจนนอกจากจะนำพระองค์รอดพ้นจากอำนาจสมเด็จเจ้าพระยาฯ มาได้ ยังนำพาประเทศชาติให้รอดพ้นจากการตกเป็นอาณานิคมของมหาอำนาจตะวันตกและสร้างความเจริญให้แก่สยามประเทศ ได้มากมายเป็นที่ประจักษ์และเป็นที่รักของปวงอาณาประชาราษฎร์จนได้รับพระราชสมัญญานามว่า พระปิยมหาราชเจ้า

หลังทรงขึ้นครองราชย์เพียง 5 ปี เมื่อทรงเข้าพิธีพระบรมราชาภิเษกครั้งที่ 2 เมื่อมีพระชนมายุครบ 20 พรรษา ก็ทรงเริ่มการปฏิรูปประเทศครั้งสำคัญคือ ทรงเปลี่ยนแปลงกฎมณเฑียรบาลว่าด้วยการเข้าเฝ้าให้สวมเสื้อและยืนเข้าเฝ้าได้ เพื่อแสดงความเป็น “อารยประเทศ” ให้ปรากฏแก่บรรดาชาติตะวันตกที่เข้ามาและมีทีท่าคุกคามราชอาณาจักรสยามในเวลานั้น

อย่างไรก็ดี ด้วยข้อจำกัดของ “ทีมงาน” ที่ล้วนเยาว์วัยและสภาพแวดล้อมของโครงสร้างสังคมที่แตกต่างกันมาก ทำให้พระจักรพรรดิเมจิทรงทำหลายอย่างที่แตกต่างจากกรณีของไทยที่สำคัญ ได้แก่ 1) เริ่มการพัฒนาอุตสาหกรรมอย่างจริงจัง 2) เริ่มการปฏิรูปที่ดิน 3) ทรงพระราชทานรัฐธรรมนูญนำพาประเทศเข้าสู่ระบอบประชาธิปไตย เมื่อปี พ.ศ. 2433 4) ปฏิรูปสังคมครั้งใหญ่ ยกเลิกระบบชนชั้นโดยเฉพาะอย่างยิ่งการยกเลิกชนชั้นซามูไร 5) เริ่มการศึกษาภาคบังคับถึง 6 ปี เมื่อปี พ.ศ. 2450 และที่สำคัญคือ 6) ไม่มีการรวมอำนาจเข้าสู่ส่วนกลาง ข้อแตกต่างทั้งหลายเหล่านี้ ทำให้ญี่ปุ่นนอกจากเกิดการปฏิรูปครั้งใหญ่เข้าสู่ความ “ทันสมัย” (Modernize) ยังเกิดการ “พัฒนา” (Develop) และเจริญเติบโตจนเป็นประเทศอุตสาหกรรมและเป็นประเทศ “เจริญแล้ว” (Developed Country) ในเวลาต่อมา ไม่เป็นประเทศที่ยังล้าหลัง (Undeveloped) หรือเพียง “กำลังพัฒนา” (Developing Country) เท่านั้น

เศรษฐกิจของญี่ปุ่นเจริญเติบโตและเข้มแข็งจนนำไปสู่การสร้างกองทัพตามนโยบาย “สร้างประเทศให้มั่งคั่ง สร้างกองทัพให้เกรียงไกร” และมีการนำพาประเทศไปอย่างผิดทิศทางเป็นผู้ก่อสงครามและเป็นฝ่ายพ่ายแพ้ในสงครามโลกครั้งที่ 2 อย่างย่อยยับ แต่ด้วยฐานทางเศรษฐกิจ สังคม และการศึกษาที่เข้มแข็งตั้งแต่สมัยการปฏิรูปเมจิ ทำให้ญี่ปุ่นสามารถฟื้นตัวอย่างค่อนข้างรวดเร็วและสามารถสร้างระบบหลักประกันสุขภาพที่เข้มแข็งสืบมาจนถึงปัจจุบัน