มองมุมกลับการบริหารงานกฏหมายภาครัฐ

ผมขอถือโอกาสเสนอแนวคิดจากประสบการณ์การเข้าร่วมประชุมประจำปีกับกองทุนการเงินระหว่างประเทศและธนาคารโลกเมื่อเดือน ต.ค.ที่ผ่านมา ซึ่งหนึ่งในประเด็นสำคัญที่มีการพูดคุยกันคือ การเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจของประเทศตลาดเกิดใหม่ หรือ Emerging Markets เนื่องจากมีหลายประเทศในกลุ่มนี้ที่เศรษฐกิจชะลอตัวลงอย่างชัดเจนในช่วงที่ผ่านมา เช่น จีน อินเดีย และบราซิล

ประเด็นหลักที่ได้รับการถกเถียงกันอย่างกว้างขวาง ณ ขณะนี้อยู่ที่ว่า การชะลอตัวทางเศรษฐกิจนี้เป็นเพียงปรากฏการณ์ชั่วคราวหรือสะท้อนการลดลงของศักยภาพทางเศรษฐกิจระยะยาว

คำถามดังกล่าวเป็นที่สนใจในแวดวงเศรษฐกิจการเงิน เนื่องจากกลุ่มประเทศ Emerging Markets มีขนาดเศรษฐกิจรวมกันมากกว่าครึ่งหนึ่งของ GDP โลก แนวโน้มการขยายตัวของประเทศเหล่านี้จึงมีนัยต่อเศรษฐกิจโลกเป็นอย่างมาก และเมื่อประเทศ Emerging Markets หลายประเทศ รวมทั้งประเทศไทยอยู่ในช่วงหัวเลี้ยวหัวต่อที่สำคัญของการพัฒนาเศรษฐกิจ โจทย์สำคัญจึงอยู่ที่การเข้าใจปัจจัยหลักๆ ที่กำหนดว่าประเทศเหล่านี้จะสามารถบรรลุความสำเร็จในการผลักดันเศรษฐกิจไปสู่การเจริญเติบโตที่ยั่งยืนได้หรือไม่

เพื่อไม่ให้ท่านผิดหวังในตอนท้าย ผมขอออกตัวเลยว่าผมไม่มีคำตอบที่สมบูรณ์สำหรับโจทย์นี้ แต่ผมจะพยายามเรียบเรียงข้อสังเกตบางประการที่พอจะช่วยชี้ให้เห็นถึงแนวทางและกระบวนการที่จะเอื้อต่อการยกระดับศักยภาพของเศรษฐกิจได้ สำหรับบางท่านในที่นี้ฟังดูอาจจะรู้สึกว่าเป็นเรื่องไกลตัว แต่ผมขอเรียนว่าการบริหารงานกฎหมายของภาครัฐ รวมทั้งการตราและบังคับใช้กฎหมายเหล่านั้นเป็นองค์ประกอบที่สำคัญยิ่งในการพัฒนาเศรษฐกิจที่ผมจะกล่าวถึงต่อไปนี้

สำหรับผมแล้วไม่ว่าประเทศใดประเทศหนึ่งจะสามารถยกระดับศักยภาพของเศรษฐกิจตนเองขึ้นมาได้หรือไม่ ในที่สุดแล้วขึ้นอยู่กับปัจจัยภายในประเทศเป็นหลัก ถึงแม้พัฒนาการของเศรษฐกิจโลกย่อมมีอิทธิพลต่อเศรษฐกิจในประเทศ เปรียบเสมือนสายลมที่มาปะทะจากภายนอก แต่ความสามารถในการที่จะรองรับหรือฉวยโอกาสที่มาจากกระแสเศรษฐกิจโลกนั้น ขึ้นอยู่กับศักยภาพภายในประเทศเป็นหลัก โดยปัจจัยพื้นฐานทางเศรษฐกิจในประเทศขั้นต้น ได้แก่ ความพร้อมด้านทรัพยากรธรรมชาติ เช่น ที่ดิน แรงงาน และวัตถุดิบ ประเทศที่อุดมสมบูรณ์ไปด้วยทรัพยากรธรรมชาติย่อมได้ทุนดั้งเดิมทางเศรษฐกิจที่เหนือกว่าประเทศอื่นๆ อยู่แล้ว เช่น กรณีประเทศที่ส่งออกน้ำมัน เป็นต้น

แต่ศักยภาพของเศรษฐกิจในระยะยาวไม่ได้ผูกกับความพร้อมในด้านทรัพยากรธรรมชาติเสมอไป เมื่อเร็วๆ นี้ นิตยสาร Time ได้เสนอบทความเกี่ยวกับการที่เนเธอร์แลนด์เป็นประเทศที่ส่งออกมะเขือเทศรายใหญ่ที่สุดในยุโรป ทุกท่านคงทราบดีว่าปัจจัยที่สำคัญยิ่งต่อการปลูกมะเขือเทศคือแสงแดด ประเทศเนเธอร์แลนด์นั้นหนาวเย็นและได้รับแสงแดดน้อย ในขณะที่ประเทศในแถบ Mediterranean เช่น กรีซ มีอากาศร้อนและได้รับแสงแดดมาก แต่ทว่าผู้ประกอบการในเนเธอร์แลนด์สามารถผลิตมะเขือเทศได้ประมาณ 70 กิโลกรัมต่อตารางเมตรต่อปี ในพื้นที่ห้องกระจกที่ควบคุมอุณหภูมิ ในขณะที่กรีซปลูกได้เพียง 7 กิโลกรัมต่อตารางเมตรต่อปีจากการเพาะปลูกบนพื้นที่เปิดโล่งปกติ ที่น่าทึ่งคือในช่วงฤดูร้อนกรีซต้องนำเข้ามะเขือเทศจากเนเธอร์แลนด์ เพราะอากาศที่ร้อนเกินไปส่งผลให้ชาวนาไม่สามารถปลูกมะเขือเทศได้เพียงพอในช่วงดังกล่าว

ข้อจำกัดทางธรรมชาติและภูมิศาสตร์มิได้เป็นอุปสรรคที่ขวางกั้นการเจริญเติบโตอย่างยั่งยืน ประเทศสิงคโปร์และญี่ปุ่นเป็นตัวอย่างของประเทศที่ถูกจำกัดด้วยทรัพยากรธรรมชาติ แต่สามารถยกระดับเศรษฐกิจของตนขึ้นมาเทียบเคียงประเทศที่พัฒนาแล้วได้ หัวใจของการยกระดับศักยภาพของเศรษฐกิจอยู่ที่ความสามารถในการใช้และพัฒนาทรัพยากรที่มีอยู่ให้สามารถบรรลุประสิทธิภาพสูงสุด ซึ่งจำเป็นต้องอาศัยการจัดสรรปัจจัยการผลิต เช่น แรงงาน ทุน และที่ดิน ไปสู่กิจกรรมที่ก่อให้เกิดมูลค่าทางเศรษฐกิจสูงสุดอย่างต่อเนื่อง หรือกล่าวอีกนัยหนึ่งคือ การขยายตัวของเศรษฐกิจจำเป็นต้องพึ่งการเปลี่ยนแปลงเชิงโครงสร้างการผลิต

ในกรณีของประเทศไทย ปัจจุบันแรงงานในภาคอุตสาหกรรมมีผลิตภาพสูงกว่าแรงงานในภาคเกษตรถึง 10 เท่า แต่สัดส่วนแรงงานที่ทำงานในภาคอุตสาหกรรมมีเพียงร้อยละ 15 ของแรงงานทั้งหมด เทียบกับร้อยละ 40 ในภาคเกษตร ดังนั้น หากเราสามารถโยกย้ายแรงงานจากภาคเกษตรไปสู่ภาคอุตสาหกรรมได้มากขึ้น เศรษฐกิจจะได้รับอานิสงส์มากพอควร ซึ่งที่จริงแล้วกลไกดังกล่าวเป็นปัจจัยสำคัญที่สนับสนุนการขยายตัวของเศรษฐกิจไทยในช่วง 20 ปี ก่อนวิกฤตปี 2540 โดยสัดส่วนแรงงานในภาคเกษตรได้ลดลงประมาณ 1 ใน 3 ในช่วงดังกล่าว และโยกย้ายไปสู่ภาคการผลิตอื่นที่มีผลิตภาพสูงกว่า สอดคล้องกับประสบการณ์ของประเทศอื่นๆ ในเอเชีย

การเปลี่ยนแปลงเชิงโครงสร้างอย่างต่อเนื่อง จึงเป็นหัวใจสำคัญในการนำไปสู่การเติบโตอย่างยั่งยืน จะเห็นได้ว่าประเทศ Emerging Markets ไม่เพียงแต่เติบโตอย่างรวดเร็วในช่วง 23 ทศวรรษที่ผ่านมา แต่โครงสร้างเศรษฐกิจและสังคมได้มีการเปลี่ยนแปลงอย่างมากเช่นกัน ประเทศที่มีการเจริญเติบโตอย่างยั่งยืน คือประเทศที่สามารถกำจัดอุปสรรคหรือคอขวดที่ขวางกั้นกระบวนการเปลี่ยนแปลงดังกล่าวได้สำเร็จ ซึ่งต้องอาศัยปัจจัยพื้นฐานหลายประการ อาทิ เสถียรภาพเศรษฐกิจ การบังคับใช้กฎหมายอย่างเคร่งครัดและเป็นธรรม ระบบการศึกษาที่ดี ระบบราชการที่มีประสิทธิภาพ การยึดหลักธรรมาภิบาล และการต่อต้านคอร์รัปชั่น เป็นต้น

ปัจจัยเหล่านี้มักถูกนิยามขึ้นภายใต้คาว่า strong institutions หรือสถาบันรองรับที่แข็งแกร่ง โดยรวม ปัจจัยเหล่ำนี้กำหนดทั้งขอบเขตและแรงจูงใจสำหรับผู้เล่นในเศรษฐกิจจึงมีผลกระทบอย่ำงมำกต่อพฤติกรรมของผู้คน สถำบันรองรับที่แข็งแกร่งเอื้อต่อกำรขยำยตัวของเศรษฐกิจ สถำบันรองรับที่อ่อนแอเป็นอุปสรรคต่อกำรเจริญเติบโต ความแตกต่างระหว่างประเทศเกาหลีเหนือและเกาหลีใต้ สะท้อนให้เห็นถึงความสาคัญของสถาบันรองรับ โดยความแตกต่างในมิตินี้ มีผลให้ประเทศทั้งสองมีเส้นทางการพัฒนาที่แตกต่างกันอย่างลิบลับ ทั้งๆ ที่ทั้งคู่มีจุดเริ่มต้นด้านวัฒนธรรมและภูมิประเทศที่คล้ายคลึงกันมาก

ทั้งนี้ ถึงแม้เศรษฐกิจจะสามารถพัฒนาได้ในระดับหนึ่งโดยที่สถาบันรองรับในหลายมิติยังไม่สมบูรณ์ แต่ประสบการณ์ของประเทศที่พัฒนาแล้วล้วนชี้ให้เห็นว่า กำรที่จะก้ำวข้ำมจุดนี้ไปสู่รูปแบบกำรเติบโตที่ลุ่มลึกจะเป็นไปได้ต่อเมื่อสถำบันรองรับมีควำมแข็งแกร่งเพียงพอพร้อมกันในหลำยมิติ ทั้งนี้ เนื่องจากองค์ประกอบของสถาบันรองรับมักจะพึ่งซึ่งกันและกัน เช่น ระบบกฎหมายที่แข็งแกร่งและการบังคับลิขสิทธิ์ทางปัญญาที่เข้มงวดจะไม่นาไปสู่การสร้างนวัตกรรมใหม่หากระบบการศึกษาไม่สามารถผลิตแรงงานที่มีความรู้ความสามารถในการคิดค้นประดิษฐ์ได้ ระบบการศึกษาที่ดีจะไม่ช่วยมากนักหากเศรษฐกิจไม่มีเสถียรภาพ และแม้ว่าเศรษฐกิจจะมีเสถียรภาพ การเจริญเติบโตอย่างยั่งยืนก็จะเป็นไปได้ยากหากมีการคอรัปชั่นสูง องค์ประกอบแต่ละส่วนของสถาบันรองรับเมื่อผนึกกันเข้ามาด้วยกันแล้วจะเกื้อหนุนกันและสร้างพลังในการผลักดันเศรษฐกิจโดยรวมมากกว่าแต่ละปัจจัยแยกตามลาพัง

ดังนั้นกำรเติบโตของประเทศในที่สุดจะสะดุดลง หำกกำรพัฒนำสถำบันรองรับไม่เพียงพอ ซึ่งนักวิเคราะห์หลายคนเชื่อว่าประเทศ Emerging Markets หลายประเทศกำลังประสบปัญหานี้ แม้กระทั้งในกรณีของจีนที่ขยายตัวอย่างก้าวกระโดดมานานนับทศวรรษ เวิน เจียเป่า อดีตนายกรัฐมนตรีของจีนยังได้พรรณนาว่าการพัฒนาของเศรษฐกิจจีนนั้นมีลักษณะ “unstable, unbalanced, uncoordinated, and unsustainable”

ในเมื่อเราทราบดีว่า กำรปฏิรูปสถำบันรองรับเป็นสิ่งที่จำเป็นต่อกำรก้ำวไปข้ำงหน้ำของเศรษฐกิจและประเทศ และในความเป็นจริงนักเศรษฐศาสตร์ก็ได้เน้นความสาคัญของสถาบันรองรับต่อการเติบโตมาโดยตลอด โจทย์ที่แท้จริงจึงอยู่ที่ว่ำ จะผลักดันกำรเปลี่ยนของสถำบันรองรับให้สำเร็จได้อย่ำงไร เหตุใดบางประเทศจึงสามารถยกระดับคุณภาพของสถาบันรองรับของตนขึ้นมาได้ ในขณะที่ประเทศอื่นหลายประเทศยังถูกหน่วงรั้งด้วยปัจจัยเชิงสถาบันที่อ่อนแอ จุดนี้เองคือหัวใจสาคัญ การชี้ให้เห็นถึงข้อบกพร่องในสถาบันรองรับที่ควรปรับปรุงโดยลาพังเป็นสิ่งที่ไม่ยากนัก ควำมท้ำทำยที่แท้จริงอยู่ที่กำรแสวงหำหนทำงในกำรผลักดันกำรปฏิรูปให้เกิดขึ้นจริง การเรียกร้องให้มีการปฏิรูปเพื่อเสริมความแข็งแกร่งของสถาบันรองรับตามลาพังนั้นไม่เพียงพอ เปรียบเสมือนการแนะนาว่าหากคุณต้องการจะมีสุขภาพที่ดี คุณควรจะออกกาลังกาย ซึ่งเป็นคาแนะนาที่ดี แต่ไม่มีประโยชน์อะไรมากนักในทางปฏิบัติ

กลยุทธ์ในการปฏิรูปสถาบันรองรับที่ดีต้องอาศัยมุมมองในระดับปฏิบัติว่าการเปลี่ยนแปลงสถาบันทางเศรษฐกิจและสังคมเกิดขึ้นอย่างไร จากนั้นจึงจะสามารถวางแนวนโยบายที่จะเอื้อให้การปฏิรูปมีโอกาสสำเร็จสูงสุดได้ ผมมองว่าหนทางสู่การปฏิรูปเชิงโครงสร้างนั้น ขึ้นอยู่กับการผสมผสานกันระหว่างปัจจัยเชิงประวัติศาสตร์ การแบ่งแยกอำนาจ และโชคชะตา

การปรับเปลี่ยนโครงสร้างของเศรษฐกิจย่อมนำมาซึ่งผู้ได้ประโยชน์และผู้เสียประโยชน์ การถ่วงดุลอำนาจไม่ให้ผู้เสียประโยชน์กีดขวางการเปลี่ยนแปลงอันเป็นประโยชน์ต่อส่วนรวม จำเป็นต้องพึ่งกลไกการกระจายผลประโยชน์ที่ได้ระหว่างสมาชิกในสังคมอย่างสมดุล ซึ่งจะเกิดขึ้นได้ต่อเมื่อประเทศมีกระบวนการหรือสถาบันเศรษฐกิจและการเมืองแบบมีส่วนร่วม การปฏิรูปสถาบันรองรับต่างๆ เป็นการผ่องถ่ายอำนาจที่ย่อมเกี่ยวเนื่องกับกระบวนการทางการเมือง ศักยภาพของเศรษฐกิจในระยะยาวจึงขึ้นอยู่กับพัฒนาการด้านการเมืองอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ และดังที่เป็นประจักษ์ในหลายๆ ประเทศ รวมทั้งประเทศไทย การเมืองเป็นสิ่งที่มีความไม่แน่นอนสูงและพลิกแพลงได้เรื่อยๆ โดยยากที่จะคาดเดาผลลัพธ์

ดังนั้นจึงไม่แปลกที่กำรปฏิรูปสถำบันรองรับมักจะเกิดขึ้นในช่วงหัวเลี้ยวหัวต่อตำมเหตุกำรณ์ต่ำงๆ ที่พลิกแพลงไปมำ ประจวบกับบริบททางการเมือง