"ทางตัน" กฏหมายกู้เงิน 2 ล้านล้านบาท

โดย...จตุพล สันตะกิจ

ต้องเรียกว่าหนาวๆ ร้อนๆ ไปทั้งรัฐบาลและพรรคเพื่อไทย เมื่อศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่า ร่าง เกี่ยวกับที่มาของสมาชิกวุฒิสภาขัดต่อบทบัญญัติรัฐธรรมนูญ ทั้งในแง่กระบวนการและเนื้อหาสาระกฎหมาย

ขณะที่บรรทัดฐานคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ ส่งผลสะเทือนอย่างกว้างใหญ่ ไม่เพียงเฉพาะร่าง พ.ร.บ.แก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญอีก 2 ฉบับ คือ ร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญมาตรา 190 และร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญมาตรา 68 ที่อยู่ในชั้นการพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญเท่านั้น

แต่ยังกระทบชิ่งไปถึงร่าง พ.ร.บ.ให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมและขนส่งของประเทศ พ.ศ. ... หรือกฎหมายกู้เงิน 2 ล้านล้านบาท ของรัฐบาลอีกด้วย ทั้งมีความเป็นไปได้ว่า ศาลอาจจะวินิจฉัยให้ร่างกฎหมายกู้เงินฉบับประวัติศาสตร์ฉบับนี้ขัดต่อรัฐธรรมนูญได้อย่างน้อย 3 ประเด็น

ประเด็นแรก พฤติกรรมและกระบวนการแก้กฎหมายรัฐธรรมนูญว่าด้วยที่มาของ สว. ที่ศาลรัฐธรรมนูญได้มีข้อวินิจฉัยว่า “มิชอบ” นั้น พบว่ามีพฤติการณ์คล้ายคลึงกรณีการผ่านร่างกฎหมายกู้เงิน 2 ล้านล้านบาท ไม่ผิดเพี้ยน

คือ กรณีการเสียบบัตรแทนกัน ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่า การเสียบบัตรลงคะแนนเสียงแทนกัน เป็นการกระทำที่ขัดต่อหลักการออกเสียงลงคะแนนตามมาตรา 123 วรรคสาม มีผลให้การออกเสียงในการประชุมรัฐสภาเป็น “ทุจริต” และมิอาจถือว่าเป็นมติที่ชอบของกระบวนการรัฐสภาในการแก้ไขรัฐธรรมนูญ

นั่นเพราะในคราวที่มีการลงคะแนนเสียงร่าง พ.ร.บ.แก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญที่มา สว. พรรคประชาธิปัตย์ส่งหลักฐานคลิปวิดีโอว่ามี สส.เสียบบัตรแทน ศาลได้พิจารณาหลักฐานและขอปากคำพยานเพิ่มเติม ก็ปรากฏแจ้งชัดว่า นริศร ทองธิราช สส.สกลนคร พรรคเพื่อไทย กดบัตรลงคะแนนเสียงแทนเพื่อนสมาชิก

ขณะที่หนึ่งในคำร้องที่ สส.พรรคประชาธิปัตย์ ยื่นเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยกรณีร่าง พ.ร.บ.กู้เงิน 2 ล้านล้านบาท ว่ามิขัดต่อรัฐธรรมนูญ ก็มีพฤติการณ์ไม่แตกต่างกัน มีการยื่นหลักฐานเป็นคลิปวิดีโอว่า การลงคะแนนร่าง พ.ร.บ.กู้เงิน 2 ล้านล้านบาท วาระที่ 2 มาตรา 6 เมื่อวันที่ 20 ก.ย. 2556 มีการเสียบบัตรแทนกัน

มีหลักฐานภาพและเสียงที่ยืนยันว่า นริศรเสียบบัตรลงคะแนนเสียงแทนเพื่อนสมาชิก

แต่นั่นก็ต้องรอฟังคำวินิจฉัยของศาลว่า หลักฐานที่พรรคประชาธิปัตย์ยื่นต่อศาล ศาลฟังความแล้วจะเชื่อหรือไม่ แต่หากพยานหลักฐานหนักแน่นและศาลเชื่อ ก็ไม่แคล้วว่าร่างกฎหมายกู้เงิน 2 ล้านล้านบาท จะตกม้าตายง่ายๆ

ส่วนกรณีเสียงข้างมากลากไป หรือการปิดปากเสียงข้างน้อยโดยเสียงข้างมาก กรณีการพิจารณาร่างกฎหมายกู้เงิน 2 ล้านล้านบาท ไม่ถือเป็นเป้าใหญ่ที่พรรคประชาธิปัตย์ยกขึ้นมาต่อสู้นัก เพราะในการวินิจฉัยกรณีที่มา สว. ศาลได้ให้บรรทัดฐานว่า “การแปรญัตติเป็นสิทธิของสมาชิกรัฐสภาที่เสนอความคิดเห็น การแปรญัตติจึงต้องมีเวลาพอสมควร”

“เราไม่ได้ยื่นให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาว่าการตัดสิทธิผู้สงวนแปรญัตติไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญหรือไม่” แหล่งข่าวจากทีมกฎหมายพรรคประชาธิปัตย์ ระบุ

อย่างไรก็ตาม หากนำคำวินิจฉัยของศาลที่ระบุว่า “....ภายใต้การปกครองในระบอบประชาธิปไตย แม้จะยึดถือเอามติฝ่ายเสียงข้างมากเป็นเกณฑ์ แต่หากละเลยหรือใช้อำนาจอำเภอใจกดขี่ข่มเหงฝ่ายเสียงข้างน้อยโดยไม่ฟังเหตุผล จนทำให้ฝ่ายเสียงข้างน้อยไม่มีที่อยู่ที่ยืน

จะถือว่าเป็นการปกครองในระบอบประชาธิปไตยได้อย่างไร หากแต่จะกลับกลายเป็นระบอบเผด็จการฝ่ายข้างมาก ขัดแย้งต่อระบอบการปกครองประเทศ...”

ก็ต้องถือว่าศาลได้วางบรรทัดฐานสำคัญ คือ การอภิปรายกฎหมายจะติดสิทธิเสียงข้างน้อยไม่ได้

ประเด็นที่ 2 เนื้อหาสาระของร่างกฎหมายกู้เงิน 2 ล้านล้านบาท ที่อาจขัดแย้งต่อหลักการแบ่งอำนาจ ถ่วงดุลและตรวจสอบ นั่นเพราะฝ่ายผู้ร้องระบุว่า ฝ่ายบริหารใช้อำนาจการค่อนข้างเป็นอิสระในการกู้เงินจำนวนมาก และไม่มีการถ่วงดุลจากรัฐสภาหรือฝ่ายนิติบัญญัติ อีกทั้งเป็นการออกกฎหมายให้กู้เงินคราวเดียวเป็นเวลา 7 ปี

นอกจากนี้ โครงการยังมีผลผูกพันคณะรัฐมนตรี (ครม.) ชุดต่อไป ทำให้ไม่มีอิสระในการปฏิเสธโครงการเดิมและเสนอโครงการใหม่ได้ เพราะ ครม.ชุดก่อนได้กำหนดโครงการไว้หมดแล้ว

เมื่อหยิบยกคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญเกี่ยวกับกรณีที่มา สว.บางตอนมาอ้างอิง ได้แก่

“...ประเทศที่นำเอาระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยมาใช้ในการปกครองประเทศ ล้วนมีวัตถุประสงค์และมุ่งหมายที่จะออกแบบหรือสร้างกลไกในการคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชน ทำให้ประชาชนเข้ามามีบทบาทและมีส่วนร่วมในการปกครองประเทศและตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ

อีกทั้งสร้างระบบตรวจสอบระบบถ่วงดุล ระหว่างองค์กรหรือระหว่างสถาบันการเมือง ทั้งนี้เพื่อให้เกิดดุลยภาพในการใช้อำนาจประชาธิปไตยซึ่งเป็นของประชาชน ตามหลักการแบ่งแยกอำนาจที่แบ่งตามหน้าที่ คือ อำนาจนิติบัญญัติ อำนาจบริหาร และอำนาจตุลาการ...”

แม้จะเป็นคนละกรณีและต่างสถานการณ์กัน หากพิจารณาตามเนื้อความของร่างกฎหมายกู้เงิน 2 ล้านล้านบาท อาจไม่ขัดต่อหลัก “นิติรัฐ” แต่ก็สุ่มเสี่ยงที่จะมิชอบตามหลัก “นิติธรรม”

และประเด็นที่ 3 เนื้อหาร่างกฎหมายกู้เงินที่ขัดต่อบทบัญญัติรัฐธรรมนูญมาตรา 169 ที่ระบุว่า “การจ่ายเงินแผ่นดินจะกระทำได้ก็เฉพาะที่อนุญาตไว้ในกฎหมายว่าด้วยงบประมาณรายจ่าย กฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณ กฎหมายเกี่ยวกับการโอนงบประมาณ หรือกฎหมายว่าด้วยเงินคงคลัง”

การออกกฎหมายพิเศษกู้เงินลงทุน 2 ล้านล้านบาท จึงไม่สามารถกระทำได้ตามที่รัฐธรรมนูญมาตรา 169

ซึ่งประเด็นนี้เคยมีข้อท้วงติงจากกูรูกฎหมาย เช่น คณิต ณ นคร ประธานคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย (คปก.) ตลอดจนนักวิชาการกฎหมายมากมาย ที่ระบุว่า ร่าง พ.ร.บ.กู้เงิน 2 ล้านล้านบาท อาจขัดต่อรัฐธรรมนูญได้ และการเลี่ยงว่าเงินกู้ไม่ใช่เงินแผ่นดินอาจฟังไม่ขึ้น เพราะ “เงินแผ่นดิน คือ เงินของประชาชนทั้งชาติ”

หากรัฐบาลยืนยันว่าเงินกู้ไม่ใช่เงินแผ่นดิน แต่สุดท้ายรัฐบาลก็ต้องนำเงินภาษีและเงินงบประมาณ หรือที่เรียกว่าเงินแผ่นดินมาจ่ายหนี้เงินต้นและดอกเบี้ยเงินกู้ หากพิจารณาโดยสามัญสำนึกก็ถือว่าขัดแย้งกันอยู่

“ตอนที่รัฐบาลประชาธิปัตย์ออก พ.ร.ก.ไทยเข้มแข็ง ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยให้ผ่าน เพราะศาลพิจารณาโดยยึดมาตรา 184 คือ กู้เงินเพื่อใช้กรณีฉุกเฉินและจำเป็นเร่งด่วน แต่ร่าง พ.ร.บ.กู้เงิน 2 ล้านล้านบาท ไม่เข้ามาตรา 184 แต่น่าจะเข้ามาตรา 169 ซึ่งเป็นประเด็นที่ศาลยังไม่เคยวินิจฉัยมาก่อน” คำนูณ สิทธิสมาน สว.สรรหา ระบุ

ดังนั้น การวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญว่าร่างกฎหมายกู้เงิน 2 ล้านล้านบาท จะขัดต่อรัฐธรรมนูญมาตรา 169 หรือไม่ยังออกมาได้เป็น 2 ทาง และไม่อาจนำคำวินิจฉัยของศาลกรณีเห็นว่า พ.ร.ก.กู้เงินไทยเข้มแข็งฯ สมัยรัฐบาลประชาธิปัตย์ว่าไม่ขัดต่อรัฐธรรมนูญมาเป็นบรรทัดฐานได้

อย่างไรก็ตาม แม้ว่าร่าง พ.ร.บ.กู้เงิน 2 ล้านล้านบาท มีความสุ่มเสี่ยงที่ขัดต่อรัฐธรรมนูญ

แต่นั่นไม่ได้หมายความว่า เมื่อรัฐบาลออกกฎหมายกู้เงินไม่ได้ โครงการลงทุน 2 ล้านล้านบาท จะไม่เกิด

เพราะรัฐบาลสามารถหาแหล่งเงินลงทุนโครงการโครงสร้างพื้นฐานได้ไม่ยาก และไม่จำเป็นต้องออกกฎหมายกู้เงิน เช่น การจัดทำงบประมาณกลางปีลงทุนโครงสร้างพื้นฐานเป็นการเฉพาะ การกู้เงินหรือนำรายได้ของรัฐวิสาหกิจมาลงทุนก็ทำได้ หรือแม้แต่การกู้เงินจากธนาคารโลก และธนาคารเพื่อการพัฒนาเอเชีย (เอดีบี) ในลักษณะโปรเจกต์โลน

ก่อนหน้านี้ก็เคยมีการส่งเสียงกระซิบดังๆ ถึง กิตติรัตน์ ณ ระนอง รองนายกรัฐมนตรีและ รมว.คลัง ว่าการลงทุนไม่จำเป็นต้องออกกฎหมายพิเศษกู้เงินก็ได้ เพราะไม่ใช่การลงทุนปีเดียว 2 ล้านล้านบาท แต่เมื่อฝ่ายการเมืองทุบโต๊ะว่า “ไม่เอา” ฝ่ายข้าราชการก็ต้องนิ่งตามระเบียบ จนก่อเกิดเป็นที่มาร่างกฎหมายกู้เงิน 2 ล้านล้านบาท ในที่สุด

เมื่อช่องทางกู้เงินลงทุนปกติมีอยู่ แต่รัฐบาลไม่ทำ ก็น่าสงสัยในเจตนาอยู่ ยิ่งรัฐบาลวาดภาพให้ผู้คนกลัวว่า หากกฎหมายกู้เงิน 2 ล้านล้านบาท ไม่ผ่านประเทศไทยจะล่มสลาย ก็น่าฉุกคิดว่ารัฐบาลมีประโยชน์แอบแฝงหรือไม่

แต่ที่แน่ๆ คือ หากร่างกฎหมายกู้เงิน 7 ปี ไม่ขัดต่อรัฐธรรมนูญ ก็ไม่แคล้วอาจกระทบต่อแคมเปญหาเสียงของพรรคเพื่อไทยในสมัยหน้า หาก ยิ่งลักษณ์ ชินวัตร นายกรัฐมนตรี เกิดเปลี่ยนใจเลือกประกาศยุบสภาในเร็ววัน