การเมืองเรื่องสิ่งแวดล้อมถึงเวลาต้องปฏิรูป

นับตั้งแต่รัฐธรรมนูญ 2540 มีผลใช้บังคับ กระบวนการนโยบายสาธารณะด้านสิ่งแวดล้อมของไทยยังไม่มีการปฏิรูปให้เป็นไปตามบทบัญญัติและเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ

กรณีปัญหาความขัดแย้งและความรุนแรงที่เกิดขึ้นในหลายพื้นที่สะท้อนถึงปัญหาในส่วนนี้ชัดเจน เช่น การก่อสร้างโรงงานถลุงเหล็ก จ.ประจวบคีรีขันธ์ กรณีเหมืองแร่ทองคำ จ.เลย โครงการท่าเรือน้ำลึกปากบารา ฯลฯ มีการชุมนุมคัดค้านเกิดการปะทะขัดแย้งของกลุ่มต่างๆ เสี่ยงต่อการใช้ความรุนแรงหลายครั้ง ฯลฯ กรณีเหล่านี้สะท้อนถึงสภาพปัญหาของกระบวนการนโยบายสาธารณะด้านสิ่งแวดล้อม การต่อสู้ปะทะขัดแย้งของอำนาจในหลากหลายระดับ ซึ่งวิเคราะห์ออกได้เป็น 4 ประเด็นสำคัญ ดังนี้

(1) ด้านองค์กร : ประเทศไทยมีคณะกรรมการระดับชาติที่มีอำนาจหน้าที่ในด้านการกำหนดนโยบายด้านทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมอยู่จำนวนมาก จัดตั้งขึ้นตามกฎหมายต่างๆ ที่เกี่ยวข้อง แยกเป็นอิสระจากกัน เช่น คณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ คณะกรรมการทรัพยากรน้ำแห่งชาติ ฯลฯ องค์ประกอบของคณะกรรมการเหล่านี้เกือบทั้งหมดเป็นรัฐมนตรีหรือหัวหน้าส่วนราชการ กระทรวงต่างๆ ที่เกี่ยวข้อง ไม่มีผู้แทนจากภาคประชาชน

สำหรับกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิที่มีอยู่ในคณะกรรมการต่างๆ นั้น ไม่อาจเรียกได้ว่าเป็นตัวแทนจากภาคประชาชน เนื่องจากคัดเลือกและแต่งตั้งโดยภาคการเมือง โดยการเสนอและแต่งตั้งจากรัฐมนตรีที่เป็นผู้รับผิดชอบกฎหมายแต่ละฉบับ ดังนั้นการมีส่วนร่วมในระดับตัดสินใจของประชาชนที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญจึงไม่เกิดขึ้นจริงในทางปฏิบัติ

สำหรับในด้านองค์กรอิสระต่างๆ ที่จัดตั้งขึ้นโดยรัฐธรรมนูญ ตั้งแต่ปี 2540 ต่อเนื่องถึงฉบับ 2550 ที่มีบทบาทหน้าที่เกี่ยวโยงกับนโยบายสาธารณะด้านสิ่งแวดล้อม ได้แก่ คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ สภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ศาลปกครอง และศาลรัฐธรรมนูญ องค์กรเหล่านี้ได้มีบทบาทต่อการตรวจสอบและถ่วงดุลการกำหนดนโยบายสิ่งแวดล้อมของรัฐบาลและหน่วยงานของรัฐหลายกรณี เช่น โครงการโรงไฟฟ้าชีวมวล นโยบายการพัฒนาพื้นที่อุตสาหกรรมมาบตาพุด ฯลฯ

บทบาทสำคัญอย่างยิ่งขององค์กรเหล่านี้คือ การทำให้คนชายขอบ ประชาชนที่ไร้อำนาจต่อรอง ได้มี “พื้นที่ทางการเมือง” (Political Space) ในการปกป้องสิทธิ การแสดงความเห็นของตนในฐานะผู้มีส่วนได้ส่วนเสียหรือเป็นผู้ได้รับผลกระทบจากนโยบายของรัฐ ทำให้ “เสียงที่ไร้ความหมาย” ได้กลายเป็นเสียงที่มีตัวตนและได้เป็นที่รับรู้ต่อสาธารณะมากขึ้น เป็นการขยายพื้นที่ทางการเมืองของภาคประชาชนให้เปิดกว้างขึ้น

แม้ว่าโดยส่วนใหญ่แล้วจะมีผลต่อการเปลี่ยนแปลงนโยบายของรัฐค่อนข้างน้อย โดยเฉพาะในโครงการลงทุนขนาดใหญ่หรือนโยบายที่มีความสัมพันธ์กับเศรษฐกิจหรือการลงทุนจากต่างประเทศ เนื่องจากอิทธิพลของบรรษัทข้ามชาติและกระแสโลกาภิวัตน์ทุนนิยมเสรี

(2) ด้านกระบวนการ : กระบวนการตัดสินใจนโยบายสาธารณะด้านสิ่งแวดล้อมส่วนใหญ่ที่เป็นอยู่ในปัจจุบันยังเป็นกระบวนการเป็นแบบปิด มีสภาพเป็นเสมือน “กล่องดำ” (Black Box) การเข้าถึงข้อมูลข่าวสารของราชการถูกปิดกั้น มีอุปสรรคอยู่มาก ทั้งในแง่ข้อกฎหมายและการตีความของเจ้าหน้าที่หน่วยงานรัฐ

กระบวนการดังกล่าวนำไปสู่ความขัดแย้งเพิ่มขึ้น เนื่องจากปิดกั้นการมีส่วนร่วมของภาคประชาชน เป็นกระบวนการที่ขาดความโปร่งใส ที่ชัดเจนคือ การเปิดเผยรายงาน EIA ภายหลังที่ผ่านความเห็นชอบแล้ว ทำให้ยากต่อการแก้ไขปรับปรุงรายงานหรือปรับเปลี่ยนการตัดสินใจ

ในด้านการมีส่วนร่วมของภาคประชาชนในกระบวนการนโยบายสาธารณะด้านสิ่งแวดล้อม ส่วนใหญ่ยังอยู่ในระดับ “การรับรู้ข้อมูลและการแสดงความคิดเห็น” ยังไม่ก้าวข้ามไปสู่การมีส่วนร่วมในระดับที่สูงกว่านี้ได้และก็เป็นไปอย่างจำกัด ขาดการเข้าถึงข้อมูลข่าวสารอย่างเพียงพอ และยังไม่เป็น “การมีส่วนร่วมอย่างมีความหมาย” (Meaningful Participation) ที่มีการนำความเห็นหรือข้อเสนอแนะจากภาคประชาชนไปใช้เป็นข้อพิจารณาประกอบการตัดสินใจกำหนดนโยบาย ส่วนใหญ่เป็นการจัดกิจกรรมรับฟังความเห็นเพื่อให้ครบถ้วนตามกฎเกณฑ์ที่กฎหมายกำหนด

อย่างไรก็ตาม ภายหลังการใช้บังคับรัฐธรรมนูญปี 2540 เป็นต้นมา ภาคประชาสังคม ชุมชนท้องถิ่นในหลายพื้นที่ที่มีความตื่นตัวและมีความเข้มแข็ง ได้อ้างสิทธิตามรัฐธรรมนูญในการโต้แย้งกระบวนการตัดสินใจนโยบายสาธารณะแบบสั่งการ

แสดงให้เห็นถึงการต่อต้านการใช้ “อำนาจ” ของรัฐที่ไม่ชอบธรรม การที่รัฐอ้างว่าประชาชนส่วนน้อยต้องยอมเสียสละเพื่อประโยชน์ของ “การพัฒนา” เริ่มไม่เป็นที่ยอมรับ และถูกโต้แย้งหากขาดเหตุผลและข้อมูลรองรับที่เพียงพอ

(3) ด้านเครื่องมือตัดสินใจ : เครื่องมือหลักสำคัญในกระบวนการกำหนดนโยบายสาธารณะด้านสิ่งแวดล้อมที่มีอยู่ในขณะนี้ คือ การจัดทำรายงานวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อม (EIA) แต่ในระยะหลายปีที่ผ่านมา การจัดทำและพิจารณารายงาน EIA ได้ถูกวิพากษ์วิจารณ์อย่างมากทั้งจากวงวิชาการและสังคมทั่วไป โดยเฉพาะจากประชาชนหรือชุมชนท้องถิ่นที่ได้รับผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อมจากการดำเนินโครงการ

รายงาน EIA ที่ควรจะเป็นเครื่องมือประกอบการตัดสินใจเพื่อป้องกันและจัดการความขัดแย้ง ได้กลายเป็นชนวนเหตุความขัดแย้งด้านสิ่งแวดล้อมในสังคมไทย

ปัญหาในเชิงระบบและกระบวนการของการจัดทำและพิจารณารายงาน EIA มีอยู่หลายประการ ที่สำคัญๆ เช่น การจัดทำ EIA อยู่ในระดับโครงการเท่านั้น ไม่มีผลต่อการพิจารณาในระดับนโยบายที่เป็นที่มาของโครงการ ซึ่งมักจะเป็นสาเหตุหลักของความขัดแย้ง ปัญหาความไม่เป็นอิสระของหน่วยงานที่ทำรายงาน EIA ปัญหาในแง่ขาดการมีส่วนร่วมจากประชาชน ปัญหาในแง่ความเป็นอิสระของหน่วยงานราชการที่รับผิดชอบพิจารณารายงาน EIA ปัญหาในการติดตามตรวจสอบให้ปฏิบัติตามมาตรการลดผลกระทบสิ่งแวดล้อมที่กำหนดไว้ ฯลฯ

(4) ด้านกฎหมาย : ตั้งแต่รัฐธรรมนูญปี 2540 มีผลใช้บังคับต่อเนื่องมาจนถึงรัฐธรรมนูญปี 2550 การแก้ไขกฎหมายในระดับพระราชบัญญัติที่มีความขัดแย้งหรือไม่สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญเป็นไปอย่างช้ามาก นำไปสู่ “ปัญหาในเชิงโครงสร้าง” และกลายเป็นสาเหตุของความขัดแย้งในสังคม

เนื่องจากในขณะที่ประชาชน ชุมชนท้องถิ่น หรือเอ็นจีโอด้านสิ่งแวดล้อม ยึดถือหลักการและสิทธิของประชาชน สิทธิชุมชนท้องถิ่นในด้านต่างๆ ที่ได้รัฐธรรมนูญรับรองและคุ้มครองไว้ แต่เจ้าหน้าที่รัฐยังยึดถือปฏิบัติตามกฎหมายระดับพระราชบัญญัติ กฎกระทรวง หรือระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ที่ยังไม่ได้มีการแก้ไขให้สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญ (กฎหมายด้านทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมของไทยมีอยู่กว่า 70 ฉบับ)

โดยสรุปอาจกล่าวได้ว่า ระบบการเมืองในปัจจุบันที่สัมพันธ์เกี่ยวโยงกับกระบวนการนโยบายสาธารณะด้านสิ่งแวดล้อม ไม่สามารถปรับตัวให้รองรับกับสภาพแวดล้อมที่เปลี่ยนแปลงไปอย่างรวดเร็วได้ ไม่สามารถจัดสรรคุณค่าให้ภาคส่วนต่างๆ ในสังคมพอใจหรือเป็นที่ยอมรับได้

หากไม่มีการเปลี่ยนแปลง “โครงสร้างและระบบ” ของกระบวนการนโยบายสาธารณะด้านสิ่งแวดล้อม มีแนวโน้มที่น่าเป็นห่วงว่าจะนำไปสู่ปัญหาความขัดแย้งและความรุนแรงมากขึ้น

การปฏิรูปประเทศไทยจึงต้องมีโจทย์การปฏิรูป “การเมืองเรื่องสิ่งแวดล้อม” รวมอยู่ด้วย