อำนาจศาลรัฐธรรมนูญร่างพระราชบัญญัติแก้ไขรัฐธรรมนูญ

ตามที่ที่ประชุมคณะตุลาการศาลรัฐธรรมนูญมีมติไม่รับคำร้องที่ประธานรัฐสภาส่งความเห็นของนายไพบูลย์ นิติตะวัน สมาชิกวุฒิสภาสรรหา กับคณะ และนายจุรินทร์ ลักษณวิศิษฏ์ ประธานคณะกรรมการประสานงานพรรคร่วมฝ่ายค้าน กับคณะ ที่ขอให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยตามรัฐธรรมนูญมาตรา 154 วรรคหนึ่ง ว่าร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญเพิ่มเติม ประเด็นที่มาสมาชิกวุฒิสภา มีข้อความขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญหรือไม่

ทั้งนี้ ศาลรัฐธรรมนูญได้ระบุเหตุผลของการไม่รับคำร้องทั้งสองคำร้องไว้พิจารณา เนื่องจากรัฐธรรมนูญ 2550 มีบทบัญญัติเกี่ยวกับการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญไว้ในมาตรา 291 เป็นการเฉพาะว่าต้องทำเป็นญัตติขอแก้ไขรัฐธรรมนูญและเสนอเป็นร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม ไม่ใช่ทำเป็นร่างพระราชบัญญัติ และในมาตรา 291 (7) ได้บัญญัติให้นำบทบัญญัติที่เกี่ยวกับการตราพระราชบัญญัติเฉพาะมาตรา 150 และมาตรา 151 มาใช้บังคับโดยอนุโลม ไม่ได้บัญญัติให้นำมาตรา 154 ซึ่งเป็นบทบัญญัติว่าด้วยการควบคุมการตราพระราชบัญญัติ ไม่ให้ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ โดยให้ศาลรัฐธรรมนูญเป็นองค์กรวินิจฉัยมาบังคับใช้ ดังนี้เมื่อพิจารณาบทบัญญัติดังกล่าวประกอบกันแล้ว กรณีคำร้องนี้จึงไม่เข้าด้วยหลักเกณฑ์ตามรัฐธรรมนูญมาตรา 154 วรรคหนึ่ง ที่ศาลรัฐธรรมนูญจะรับวินิจฉัยได้

อย่างไรก็ตาม ในมุมมองผู้เขียน เห็นว่า บทบัญญัติมาตรา 7 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ได้กำหนดว่า “ในเมื่อไม่มีบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้บังคับแก่กรณีใด ให้วินิจฉัยกรณีนั้นไปตามประเพณีการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข” ซึ่งมาตรานี้เป็นบทบัญญัติที่ศาลรัฐธรรมนูญอาจจะนำมาปรับใช้ได้กับมาตรา 154 หากไม่มีบทบัญญัติอย่างชัดเจน ในกรณีการวินิจฉัยร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญจึงเป็นอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญ ซึ่งเป็นองค์กรที่รัฐธรรมนูญกำหนดให้มีหน้าที่ควบคุมความชอบด้วยรัฐธรรมนูญเข้ามาตรวจสอบ โดยให้อำนาจศาลรัฐธรรมนูญนำมาตรา 7 ประกอบมาตรา 154 มาเป็นฐานในการพิจารณาคำร้องดังกล่าวในฐานะกฎหมายใกล้เคียงอย่างยิ่งได้

นอกจากนี้ เมื่อศาลรัฐธรรมนูญปฏิเสธที่จะวินิจฉัยคำร้องดังกล่าว ก็ควรจะเป็นอำนาจของศาลยุติธรรมที่จะมีอำนาจรับผิดชอบวินิจฉัยคำร้องดังกล่าวต่อไป

ทั้งนี้ ตามบทบัญญัติมาตรา 218 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ที่ได้กำหนดไว้ว่า “ศาลยุติธรรมมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีทั้งปวง เว้นแต่คดีที่รัฐธรรมนูญนี้หรือกฎหมายบัญญัติให้อยู่ในอำนาจของศาลอื่น” ซึ่งปัจจุบันยังไม่มีผู้ใดยื่นคำร้องให้ศาลยุติธรรมวินิจฉัย และถ้าศาลยุติธรรมไม่รับวินิจฉัยอีกถ้ามีกรณีดังกล่าวเกิดขึ้นคงต้องมีการตกลงกันระหว่างศาลรัฐธรรมนูญและศาลยุติธรรมว่าคำร้องดังกล่าวควรจะอยู่ในอำนาจพิจารณาของศาลใด

แม้ว่าศาลรัฐธรรมนูญปฏิเสธอำนาจที่จะรับวินิจฉัยคำร้องดังกล่าวตามรัฐธรรมนูญมาตรา 154 ก็ตาม ศาลรัฐธรรมนูญมีอำนาจวินิจฉัยร่างพระราชบัญญัติแก้ไขรัฐธรรมนูญตามมาตรา 291 ซึ่งได้กำหนดไว้ใจความว่า “ญัตติขอแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญที่มีผลเป็นการเปลี่ยนแปลงการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข หรือเปลี่ยนแปลงรูปแบบของรัฐจะเสนอมิได้” และตามรัฐธรรมนูญมาตรา 68 ซึ่งได้กำหนดไว้ใจความว่า “บุคคลจะใช้สิทธิและเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญเพื่อล้มล้างการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขตามรัฐธรรมนูญนี้ หรือเพื่อให้ได้มาซึ่งอำนาจในการปกครองประเทศโดยวิธีการซึ่งมิได้เป็นไปตามวิถีทางที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญนี้ มิได้” จะเห็นได้ว่าศาลรัฐธรรมนูญมีอำนาจวินิจฉัยคำร้องที่ยื่นเกี่ยวกับร่างแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญที่ยื่นตามมาตรา 68 ได้ ซึ่งศาลรัฐธรรมนูญก็ได้รับคำร้องดังกล่าวไว้วินิจฉัยแล้วและจะเริ่มการพิจารณาไต่สวนคำร้องดังกล่าว ในวันที่ 8 พ.ย. 2556 นี้

ในอดีตศาลรัฐธรรมนูญได้เคยวินิจฉัยคำร้องขอให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัยตามมาตรา 68 กรณีที่การแก้ไขรัฐธรรมนูญมาตรา 291 เพื่อจัดตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญขึ้นมาทำหน้าที่พิจารณายกร่างรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับ เป็นการล้มล้างการปกครองหรือเป็นการให้ได้มาซึ่งอำนาจการปกครองโดยวิถีทางที่มิได้บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ ซึ่งขัดกับมาตรา 68 หรือไม่ โดยศาลรัฐธรรมนูญได้มีคำวินิจฉัยไว้ในคำวินิจฉัยที่ 1822/2555 ใจความว่า ศาลรัฐธรรมนูญมีอำนาจรับวินิจฉัยคำร้องตามมาตรา 68 ได้ แต่การแก้ไขรัฐธรรมนูญมาตรา 291 นั้น แม้เป็นอำนาจของรัฐสภาแต่ก็ไม่สามารถแก้ไขทั้งฉบับได้ หากจะมีการแก้ไขทั้งฉบับจะต้องมีการลงประชามติโดยประชาชนก่อน ตามเจตนารมณ์ของมาตรา 291

คงต้องรอดูว่าศาลรัฐธรรมนูญจะวินิจฉัยคำร้องในกรณีที่ พล.อ.สมเจตน์ บุญถนอม สมาชิกวุฒิสภาสรรหา และคณะ รวมถึงคำร้องของนายวิรัตน์ กัลยาศิริ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร พรรคประชาธิปัตย์ ซึ่งได้ยื่นคำร้องกรณีการแก้ไขรัฐธรรมนูญที่มาสมาชิกวุฒิสภา ขัดกับเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ อันจะเป็นการล้มล้างการปกครองระบอบประชาธิไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข หรือเพื่อให้ได้มาซึ่งอำนาจในการปกครองประเทศโดยวิธีการซึ่งมิได้เป็นไปตามวิถีทางที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ อันเป็นการกระทำที่ขัดต่อบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญมาตรา 68 อย่างไร

หากศาลรัฐธรรมนูญเห็นว่าการกระทำดังกล่าวเป็นการกระทำที่ขัดต่อรัฐธรรมนูญมาตรา 68 อาจจะนำไปสู่การวินิจฉัยสั่งการให้ยุติกระบวนการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ การสั่งยุบพรรคการเมืองที่กระทำการขัดต่อบทบัญญัติมาตรา 68 รวมถึงศาลรัฐธรรมนูญอาจมีคำสั่งยุบพรรคการเมือง เพิกถอนสิทธิเลือกตั้งของหัวหน้าพรรคการเมืองและกรรมการบริหารพรรคการเมืองที่กระทำความผิดดังกล่าวได้ โดยเฉพาะการยกเลิกสมาชิกวุฒิสภาสรรหาและตัดสิทธิสมาชิกวุฒิสภาสรรหาไม่ให้ดำรงตำแหน่งต่อทั้งที่มีวาระในการดำรงตำแหน่งเหลืออยู่อีกสามปี อันเป็นการกระทำที่ขัดต่อรัฐธรรมนูญ หมวดสาม ว่าด้วยสิทธิและเสรีภาพของชนชาวไทย มาตรา 27 ที่ได้กำหนดว่า “สิทธิและเสรีภาพที่รัฐธรรมนูญนี้รับรองไว้โดยชัดแจ้ง โดยปริยายหรือโดยคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ ย่อมได้รับความคุ้มครองและผูกพันรัฐสภา คณะรัฐมนตรี ศาล รวมทั้งองค์กรตามรัฐธรรมนูญ และหน่วยงานของรัฐโดยตรงในการตรากฎหมาย การบังคับใช้กฎหมาย และการตีความกฎหมายทั้งปวง”

แต่หากศาลรัฐธรรมนูญยกคำร้องดังกล่าว ก็อาจจะนำไปสู่การแก้ไขรัฐธรรมนูญรายมาตราซึ่งเป็นนิติวิธี และการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างองค์กรสูงสุดทางการเมือง การเปลี่ยนแปลงองค์กรอิสระและอาจจะมีการดำเนินการตัดสิทธิวาระในการดำรงแหน่งต่างๆ ของกรรมการในองค์กรอิสระได้

ทั้งนี้ ศาลรัฐธรรมนูญมีอำนาจวินิจฉัยในร่างพระราชบัญญัติแก้ไขรัฐธรรมนูญได้ตามมาตรา 68 และมาตรา 291 และผู้เขียนมีความเห็นว่าศาลรัฐธรรมนูญอาจจะต้องมีการทบทวนคำวินิจฉัยเดิมในประเด็นของมาตรา 154 ซึ่งผู้เขียนเห็นว่าศาลรัฐธรรมนูญสามารถนำมาตรา 7 มาประกอบมาตรา 154 ในฐานะบทกฎหมายใกล้เคียงอย่างยิ่งมาใช้ในการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติแก้ไขรัฐธรรมนูญ เพื่อให้ศาลรัฐธรรมนูญมีอำนาจในการควบคุมความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของร่างพระราชบัญญัติแก้ไขดังกล่าว