การกำหนดราคาน้ำมัน (ตอนที่ 1)

“พรุ่งนี้ราคาน้ำมันทุกชนิดลดลง 80 สตางค์ต่อลิตร” ข้อความนี้อาจทำให้เจ้าของรถและผู้ประกอบธุรกิจหลายคนดีใจเหมือนได้รางวัล แต่ถ้าเป็นการประกาศขึ้นราคาแล้ววันนั้นสถานีบริการน้ำมันก็จะคลาคล่ำไปด้วยรถยนต์รอคิวตุนน้ำมันให้มากที่สุด ทำให้หลายคนอาจสงสัยว่า ราคาน้ำมันเชื้อเพลิงสำเร็จรูปหนึ่งลิตรที่เราจ่ายไปนั้น มีค่าอะไรบ้าง?

1.ใครคือผู้กำหนดราคาขายปลีกน้ำมันเชื้อเพลิงสำเร็จรูป

ในอดีตที่ประเทศไทยยังพึ่งพาการนำเข้าน้ำมันเกือบทั้งหมดในการบริโภค รัฐได้ใช้นโยบายบริหารราคาน้ำมันเชื้อเพลิงสำเร็จรูปในประเทศโดยเป็นผู้กำหนดราคาเอง และเมื่อมีการเปลี่ยนแปลงระดับราคาน้ำมันในตลาดโลก รัฐก็จะใช้มาตรการลดอัตราภาษีผลิตภัณฑ์น้ำมันลงตามส่วนของต้นทุน เพื่อให้ระดับราคาน้ำมันเชื้อเพลิงสำเร็จรูปมีเสถียรภาพ และความมั่นคงทางเศรษฐกิจ

แต่การใช้วิธีนี้ก็จะมีปัญหาเมื่อราคาต้นทุนสูงขึ้นมากจนการลดอัตราภาษีไม่เพียงพอกับต้นทุนที่เพิ่มขึ้น ต่อมาเมื่อโรงกลั่นน้ำมันในประเทศมีศักยภาพและกำลังการกลั่นน้ำมันมากขึ้น รัฐจึงได้ลดการแทรกแซงในกลไกทางเศรษฐกิจ โดยให้โรงกลั่นน้ำมันและผู้ค้าน้ำมันมีส่วนกำหนดราคาตามต้นทุนที่แท้จริงในการดำเนินการ

2.การกำหนดราคาโดยโรงกลั่นน้ำมัน

ปกติโรงกลั่นน้ำมันจะกำหนดราคาน้ำมันเชื้อเพลิงสำเร็จรูปให้สอดคล้องกับต้นทุนการนำเข้าน้ำมันเชื้อเพลิงสำเร็จรูปจากต่างประเทศ เพื่อให้ผู้ค้าน้ำมันซื้อน้ำมันเชื้อเพลิงสำเร็จรูปจากโรงกลั่นแทนการนำเข้า ในระยะแรกการกำหนดราคาดังกล่าวยังใช้หลักการกำหนดราคาเสมอภาคกับการนำเข้า (Import Parity Basis) โดยจะใช้ราคาในตลาดน้ำมันเชื้อเพลิงสำเร็จรูปต่างประเทศเฉลี่ย 3 วัน บวกค่าขนส่งและค่าใช้จ่ายต่างๆ

ต่อมาเมื่อโรงกลั่นน้ำมันในประเทศมีศักยภาพกลั่นน้ำมันมากขึ้น สามารถกลั่นน้ำมันเชื้อเพลิงสำเร็จรูปได้ปริมาณมาก ทำให้เกิดปัญหาการผลิตน้ำมันบางส่วนเกินความต้องการของประเทศ เนื่องจากการกลั่นน้ำมันดิบจะได้ผลิตผลเป็นน้ำมันประเภทต่างๆ หลายประเภทในจำนวนที่แตกต่างกัน

การจะกลั่นน้ำมันดิบให้ได้น้ำมันเชื้อเพลิงสำเร็จรูปชนิดใดชนิดหนึ่งให้เพียงพอต่อความต้องการ อาจส่งผลให้ได้น้ำมันประเภทอื่นในปริมาณที่เกินความต้องการของประเทศ การกำหนดราคาของโรงกลั่นน้ำมันในช่วงต่อมาจึงได้นำหลักในเรื่องอุปสงค์และอุปทานของตลาดภายในประเทศมาเป็นตัวกำหนดราคาขายปลีกน้ำมันเชื้อเพลิงสำเร็จรูปด้วย

สำหรับแนวทางการกำหนดราคาน้ำมันนั้น จากเอกสารสำนักงานนโยบายและแผนพลังงาน (สนพ.) (www.eppo.go.th/petro/thaioilprices.html) ได้แสดงผลการศึกษาไว้ 3 แนวทาง ได้แก่

(1) การกำหนดราคาตามต้นทุนการผลิตจริง (Cost Plus Basis) จะคำนวณจากราคาน้ำมันดิบ (Crude Price) และค่าใช้จ่ายในการกลั่นน้ำมัน ซึ่งในทางทฤษฎีค่าใช้จ่ายในการกลั่นน้ำมันจะเป็นอัตราคงที่ (Fixed Refining Margin) ส่วนราคาน้ำมันดิบจะเป็นไปตามราคาตลาด การกำหนดราคาตามแนวทางนี้มีข้อดี คือ ในช่วงที่ตลาดโลกเกิดปัญหาด้านการจัดหาน้ำมันเชื้อเพลิงสำเร็จรูป หรือราคาน้ำมันเชื้อเพลิงสำเร็จรูปในตลาดปรับตัวสูงขึ้นมากกว่าที่ควร ราคาน้ำมันเชื้อเพลิงสำเร็จรูปในประเทศจะไม่ผันผวนเพิ่มสูงมากเท่ากับภาวะตลาด เนื่องจากไม่ได้ผูกไว้กับราคาน้ำมันเชื้อเพลิงสำเร็จรูปของตลาดโลก

อย่างไรก็ดี แนวทางนี้มีข้อเสีย คือ เมื่อตลาดปรับตัวสู่สมดุลปกติ หรือเมื่อราคาน้ำมันเชื้อเพลิงสำเร็จรูปในตลาดโลกมีราคาลดต่ำลงแล้ว การกำหนดราคาตามแนวทางนี้ อาจทำให้ราคาน้ำมันเชื้อเพลิงสำเร็จรูปในประเทศสูงกว่าราคาของตลาดโลก เนื่องจากต้นทุนในการกลั่นน้ำมันของไทยสูงกว่าต้นทุนในการกลั่นน้ำมันของต่างประเทศ

(2) การกำหนดราคาลักษณะผสมระหว่างต้นทุนการผลิตและราคาตลาด (ฝ cost plus + ฝ s’pore price) เป็นการกำหนดราคาโดยคำนึงถึงต้นทุนการผลิตส่วนหนึ่ง และสภาพการซื้อขายราคาน้ำมันของตลาดส่วนหนึ่ง (ไทยอิงราคาตลาดสิงคโปร์ เนื่องจากตลาดน้ำมันสิงคโปร์เป็นศูนย์กลางการซื้อขายน้ำมันของภูมิภาคนี้ มีปริมาณการซื้อขายระดับสูง และมีการเคลื่อนไหวตามทิศทางเดียวกับตลาดในภูมิภาคอื่นของโลก)

ข้อดีของแนวทางนี้ สามารถลดความผันผวนราคาน้ำมันเชื้อเพลิงสำเร็จรูปในประเทศได้ระดับหนึ่ง อีกทั้งในภาวะปกติราคาน้ำมันเชื้อเพลิงสำเร็จรูปที่ได้จากการกำหนดตามแนวทางนี้ จะต่ำกว่าการกำหนดราคาตามต้นทุนการผลิตที่แท้จริงตาม (1) แต่แนวทางนี้มีข้อยุ่งยาก คือ รัฐจะต้องกำกับการนำเข้าและส่งออกน้ำมัน และเข้ามากำหนดราคาน้ำมันเชื้อเพลิงสำเร็จรูปเพื่อมิให้เกิดภาวะตลาดน้ำมันไม่สมดุล หรือมีการขาดแคลนน้ำมันเกิดขึ้น

(3) การกำหนดราคาโดยใช้ระบบจำกัดราคาน้ำมันเชื้อเพลิงสำเร็จรูป (ระบบภาษียืดหยุ่น หรือกองทุนน้ำมันเชื้อเพลิง) แนวทางนี้รัฐจะใช้กลไกกองทุนน้ำมันเชื้อเพลิงในการรักษาระดับราคาน้ำมันเชื้อเพลิงสำเร็จรูปในประเทศให้เคลื่อนไหวอย่างมีเสถียรภาพ ในระดับที่รัฐคาดว่าระบบเศรษฐกิจของประเทศจะรองรับได้ หากต้นทุนราคาน้ำมันเชื้อเพลิงสำเร็จรูปสูงหรือต่ำกว่าระดับราคาที่กำหนดไว้ รัฐก็จะปรับลดหรือเพิ่มอัตราภาษีสรรพสามิตหรือกองทุนน้ำมันเชื้อเพลิง เพื่อให้ระดับราคาสำเร็จรูปภายในประเทศอยู่ในช่วงที่กำหนด

ข้อดีของการที่รัฐสามารถกำหนดระดับราคาน้ำมันเชื้อเพลิงสำเร็จรูปที่คาดว่าระบบเศรษฐกิจจะรองรับได้ก็คือ การลดความผันผวนของราคาน้ำมันเชื้อเพลิงสำเร็จรูปที่มีผลกระทบต่อเศรษฐกิจ ซึ่งจะทำให้ผู้ประกอบธุรกิจสามารถวางแผนธุรกิจได้โดยไม่มีความเสี่ยงจากความผันผวนของราคาน้ำมันเชื้อเพลิงสำเร็จรูป

อย่างไรก็ดี จากเอกสาร สนพ. กล่าวถึงข้อเสียไว้ว่า แนวทางนี้ขัดกับหลักการค้าเสรี และเป็นการนำราคาน้ำมันกลับไปสู่การตัดสินใจทางการเมือง ทำให้โครงสร้างราคาน้ำมันเชื้อเพลิงสำเร็จรูปถูกบิดเบือน ส่งผลให้การบริโภคน้ำมันในประเทศไม่สอดคล้องกับต้นทุน และส่งผลให้ผู้บริโภคไม่ประหยัดน้ำมัน อีกทั้งยังทำให้รัฐไม่สามารถประมาณการรายได้จากภาษีได้ เนื่องจากไม่สามารถคาดการณ์ราคาน้ำมันเชื้อเพลิงสำเร็จรูปที่ถูกต้องได้ นอกจากนี้ในกรณีที่กองทุนน้ำมันเชื้อเพลิงมีฐานะการเงินติดลบจากการชดเชย รัฐจะต้องจัดหางบประมาณหรือภาษีมาสนับสนุนการดำเนินการของกองทุนด้วย