ก่อนลงทุนผังเมืองไทยต้องสมบูรณ์ก่อน (1)

22 สิงหาคม 2556

ช่วงนี้มีการพูดถึงการจัดทำโครงการขนาดใหญ่ต่างๆ มากมาย โดยเฉพาะการจัดทำโครงสร้างพื้นฐาน ผู้เขียนเห็นด้วยในหลักการว่าถึงเวลาที่ประเทศไทยต้องปฏิรูปโครงสร้างพื้นฐานเหล่านี้อย่างจริงจังเสียที แต่สิ่งที่ผู้เขียนกังวลมากที่สุด คือ การจัดทำโครงสร้างพื้นฐานเหล่านี้ “เป็นการพัฒนาที่ยั่งยืน” หรือไม่ เพราะไม่มีใครพูดถึงเรื่อง “ผังเมือง” เลย

ช่วงนี้มีการพูดถึงการจัดทำโครงการขนาดใหญ่ต่างๆ มากมาย โดยเฉพาะการจัดทำโครงสร้างพื้นฐาน ผู้เขียนเห็นด้วยในหลักการว่าถึงเวลาที่ประเทศไทยต้องปฏิรูปโครงสร้างพื้นฐานเหล่านี้อย่างจริงจังเสียที แต่สิ่งที่ผู้เขียนกังวลมากที่สุด คือ การจัดทำโครงสร้างพื้นฐานเหล่านี้ “เป็นการพัฒนาที่ยั่งยืน” หรือไม่ เพราะไม่มีใครพูดถึงเรื่อง “ผังเมือง” เลย

ผู้เขียนเพิ่งได้รับมอบหมายให้ไปร่วมประชุม UNCITRAL ที่กรุงเวียนนา ประเทศออสเตรีย และเห็นว่าประเทศที่พัฒนาแล้วนั้น เขามีโครงสร้างพื้นฐานที่จำเป็นครบถ้วน ขณะที่ผังเมืองเป็นระเบียบงดงาม แสดงว่าต้องมีการวางผังเมือง และบังคับใช้ผังเมืองกันอย่างจริงจังแต่ครั้งโบราณ จึงทำให้ลูกหลานมีเมืองที่สวยงามมาจนถึงทุกวันนี้

ผู้เขียนจึงตั้งคำถามกับตัวเองว่า ก่อนการจัดทำโครงสร้างพื้นฐานต่างๆ เราควรต้องมาคิดทำผังเมืองที่สอดคล้องกับหลักการพัฒนาอย่างยั่งยืน (Sustainable Development) ภายใต้การมีส่วนร่วมอย่างจริงจังของประชาชนให้แล้วเสร็จสมบูรณ์ก่อน จะดีหรือไม่

จากการศึกษาความเป็นมาในการจัดทำผังเมืองของประเทศไทย ประกอบกับ พ.ร.บ.การผังเมือง พ.ศ. 2518 บทบาทและอำนาจหน้าที่ของกรมโยธาธิการและผังเมือง ในการดำเนินการให้เป็นไปตามภารกิจด้านการผังเมือง รวมทั้งคำพิพากษาและคำวินิจฉัยของศาลยุติธรรมและศาลปกครอง ความเห็นของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา สำนักงานอัยการสูงสุด และคณะกรรมการผังเมือง ผู้เขียนพบว่าปัญหาของการผังเมืองไทยอาจแบ่งออกได้เป็น 4 ประการ คือ

1.ปัญหานโยบายเกี่ยวกับการผังเมือง ผู้เขียนเห็นว่าคณะกรรมการผังเมือง ควรมีหน้าที่ให้คำแนะนำฝ่ายนโยบายเพื่อประกอบการตัดสินใจเพื่อการพัฒนา อย่างไรก็ตาม กฎหมายว่าด้วยการผังเมือง ซึ่งตราขึ้นในปี 2518 กำหนดอำนาจหน้าที่คณะกรรมการผังเมือง และกรมโยธาธิการและการผังเมืองไว้อย่างจำกัด โดยให้มีอำนาจหน้าที่ในการดำเนินงานปกติประจำ เกี่ยวกับการวางและจัดทำผังเมืองทั้งสิ้น ดังนั้นความเห็นและข้อสังเกตของคณะกรรมการผังเมืองที่เป็นประโยชน์ จึงไม่ถูกนำไปปฏิบัติอย่างจริงจัง

2.ปัญหาอำนาจหน้าที่ของกรมโยธาธิการและผังเมือง ผู้เขียนพบว่าการรวมกรมโยธาธิการและกรมการผังเมืองเข้าด้วยกันในปี 2545 ทำให้เกิดปัญหาการจัดสรรทรัพยากร งบประมาณ และอัตรากำลัง โดยเฉพาะทรัพยากรบุคคล ที่ข้อมูล ณ วันที่ 7 ม.ค. 2556 พบว่าภารกิจด้านผังเมืองมีพนักงานและข้าราชการ รวม 591 คนเท่านั้น จึงยากที่บุคลากรจำนวนดังกล่าวจะดำเนินการให้มีผังเมือง หรือปรับปรุงแก้ไขผังเมืองทั่วประเทศให้เสร็จได้ แม้ พ.ร.บ.การผังเมือง จะให้อำนาจเจ้าพนักงานท้องถิ่นเป็นผู้จัดวางและทำผังเมืองรวมได้ แต่กรมโยธาธิการและผังเมืองมีหน้าที่ให้คำแนะนำและมีอำนาจปรับปรุงแก้ไข และต้องได้รับความเห็นชอบจากคณะกรรมการผังเมือง

3.ปัญหาการวางและจัดทำผังเมือง ทั้งนี้จากการตรวจสอบคำพิพากษาฎีกา ศาลปกครอง ความเห็นของคณะกรรมการกฤษฎีกา สำนักงานอัยการสูงสุด และคำวินิจฉัยของคณะกรรมการผังเมืองเกี่ยวกับกฎหมายว่าด้วยการผังเมือง ผู้เขียนพบว่ามีปัญหาแบ่งได้ 3 ประการ คือ

3.1 ขาดการบูรณาการผังเมือง เนื่องจาก พ.ร.บ.ผังเมือง มีลักษณะการวางผังเพื่อใช้บังคับเฉพาะพื้นที่ใดพื้นที่หนึ่งเท่านั้น และต่างคนต่างทำ เห็นได้ชัดเจนจากผังเมืองกรุงเทพมหานครฉบับปัจจุบัน (2556) ที่กำหนดพื้นที่รับน้ำนองไว้ด้านตะวันออกของกรุงเทพมหานครไปจนจรดสนามบินสุวรรณภูมิ (ดูรูป) นอกจากนี้ยังไม่มีการกำหนดแนวทางการใช้ประโยชน์ในที่ดินของประเทศในภาพรวมในระยะยาว หรือแผนการใช้ประโยชน์ในที่ดินของประเทศในระดับภาคและระดับจังหวัด และไม่มีการกำหนดให้การจัดทำผังเมืองรวม เพื่อให้เกิดการใช้ประโยชน์ในที่ดินสูงสุด และเป็นการพัฒนาพื้นที่อย่างยั่งยืน

3.2 การรับฟังความคิดเห็นของผู้มีส่วนได้เสีย

แม้ พ.ร.บ.ผังเมือง จะกำหนดมาตรการไว้แล้ว แต่ก็เป็นการปิดประกาศแผนที่หรือเขตที่จะวางผังเมืองไว้ ณ ที่ทำการเขตหรือแขวงของ กทม. หรือที่ว่าการอำเภอ ที่ทำการขององค์การบริหารส่วนท้องถิ่น ซึ่งไม่เพียงพอที่จะให้ผู้มีส่วนได้ส่วนเสียเข้าถึงข้อมูลและแสดงความคิดเห็นได้ และจำเป็นต้องมีมาตรการเพิ่มเติม เพื่อให้การเปิดเผยข้อมูลกว้างขวางมากกว่านี้ เพราะเป็นเรื่องกระทบสิทธิในทรัพย์สินของประชาชน แม้จะมีการลงประกาศในหนังสือพิมพ์ แต่ตัวอย่างที่เห็นกรณีการประกาศวางผังเมืองในชุมชนบูเก๊ะตา จ.นราธิวาส เมื่อวันที่ 5 พ.ค. 2556 เป็นเพียงการลงประกาศในโฆษณาย่อยของหนังสือพิมพ์ฉบับหนึ่งเท่านั้น

3.3 การพิจารณาคำร้องต่างๆ พ.ร.บ.ผังเมือง ให้อำนาจคณะกรรมการผังเมืองในการพิจารณาคำร้องของผู้มีส่วนได้เสียของผังเมืองรวม ทั้งที่บางกรณีเป็นงานปกติประจำ เช่น การพิจารณาคำขอแก้ไขเปลี่ยนแปลงการใช้ประโยชน์ที่ดิน การขยายเวลาบังคับใช้กฎกระทรวง เป็นต้น เพราะทำให้เกิดปัญหาคอขวดได้ ไม่เหมาะสมกับสถานการณ์ปัจจุบัน

3.4 ปัญหาการดำเนินการให้เป็นไปตามผังเมือง จากการตรวจสอบคำพิพากษาฎีกาคำพิพากษาและคำสั่งศาลปกครองและความเห็นของคณะกรรมการกฤษฎีกา พบปัญหาที่แบ่งได้ 5 ประเภท คือ

ประเภทที่หนึ่ง ประชาชนส่วนใหญ่ไม่มีความรู้ความเข้าใจที่ถูกต้องเกี่ยวกับกระบวนการวางและจัดทำผังเมืองที่เป็นการรอนสิทธิในทรัพยสิทธิของปัจเจกชน เพื่อประโยชน์สาธารณะในระยะยาว ไม่เข้าใจค่าบังคับของผังเมืองที่มีการวางและจัดทำขึ้น ทำให้มีการคัดค้าน ไม่ยอมปฏิบัติตาม

ประเภทที่สอง ประชาชนและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไม่ทราบว่ากฎกระทรวงให้ใช้บังคับผังเมืองรวมมีผลใช้บังคับแล้ว จึงมิได้ใช้ประโยชน์ตามข้อกำหนดของผังเมืองรวม

ประเภทที่สาม ประชาชนที่ได้รับผลกระทบไม่ทราบหลักเกณฑ์การโต้แย้งสิทธิ ทำให้ไม่มีการอุทธรณ์ หรือฟ้องร้องต่อศาลปกครองได้

ประเภทที่สี่ ผู้อุทธรณ์ที่ไม่พอใจคำวินิจฉัยอุทธรณ์ของศาล ไม่ทราบกฎหมาย หรือไม่ได้รับหนังสือแจ้งจากเจ้าหน้าที่หน่วยงานทางปกครอง ทำให้ไม่สามารถอุทธรณ์ได้ เพราะพ้นเวลาอุทธรณ์ตามกฎหมาย

ประเภทที่ห้า กฎกระทรวงมีผลบังคับใช้เป็นเวลา 5 ปี แต่สามารถทบทวนและขยายเวลาได้อีก 5 ปี โดยผ่านการจัดประชุมรับฟังความเห็นของประชาชนในท้องที่ ปัญหาคือบุคลากรด้านการวางผังเมืองมีไม่เพียงพอ ทำให้ไม่สามารถดำเนินการให้มีการขยายเวลาการบังคับใช้ผังเมืองได้ ทำให้เกิดปัญหาตามมามากมาย n

(อ่านต่อฉบับพรุ่งนี้)