การกลับมาของ"สภาผัวเมีย"

รายงานข่าวมติชนออนไลน์วันที่ 25 ก.ค. มีใจความว่า “คณะกรรมาธิการพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ...) พ.ศ. ... แก้ไขเพิ่มเติม ที่มาของ สว. ที่มี สามารถ แก้วมีชัย สส.เชียงราย พรรคเพื่อไทย (พท.) เป็นประธาน ได้มีการพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม ที่มาของ สว.ทั้งหมด 13 มาตรา” ที่น่าสังเกตคือ การแก้ไขมาตรา 115 ว่าบุคคลผู้มีคุณสมบัติและไม่มีลักษณะต้องห้ามเป็นผู้มีสิทธิสมัครรับเลือกตั้ง สว. โดยมีการตัดถ้อยคำ ไม่เป็นบุพการี คู่สมรส หรือบุตรของผู้ดำรงตำแหน่ง สส.และผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง ออกให้สามารถมีสิทธิสมัครรับเลือกตั้งได้!

หากแก้ไขตามนี้ ผลที่ตามมาคือ จะมีผู้ที่เป็นพ่อหรือแม่ สามีหรือภริยา หรือบุตรของ สส. และผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองมาสมัครรับเลือกตั้งเป็น สว.กัน และหากคนเหล่านี้ได้รับเลือก เราก็จะได้วุฒิสมาชิกที่มีความสนิทแน่นแฟ้นกับ สส. และถ้าคนแบบนี้มีจำนวนมาก เราก็จะได้วุฒิสภาที่เป็น “สภาผัวเมีย” กลับมาอีกครั้งหนึ่ง เหมือนในสมัยรัฐธรรมนูญ 2540

การที่รัฐธรรมนูญ 2540 กำหนดให้สมาชิกวุฒิสภาต้องมาจากการเลือกตั้ง มีข้อดี คือ สอดรับกับความคิดประชาธิปไตยที่ว่าสถาบันต่างๆ โดยเฉพาะสถาบันที่ทำหน้าที่ออกกฎหมายควรต้องได้รับเลือกมาจากความเห็นชอบของประชาชน อย่างไรก็ดีการกำหนดให้วุฒิสภามีที่มาจากการเลือกตั้งก็มีข้อเสียเช่นกันในแง่ที่ส่งผลให้วุฒิสภาไม่อาจทำหน้าที่ในการถ่วงดุลเสียงข้างมากในสภา (CounterMajoritarianism) ได้อย่างเต็มเม็ดเต็มหน่วย ตามแนวคิดแบบระบบสองสภา (Bicameralism)

กล่าวคือ หากสมาชิกวุฒิสภาที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชนโดยตรงและประชาชนลงคะแนนเสียงเลือกตั้ง สว. ตามระบบหัวคะแนนที่พวกเขาลงคะแนนเลือกตั้ง สส. ย่อมจะส่งผลให้กลุ่มคนที่ได้รับเลือกเป็น สว. เป็นคนพวกเดียวกับ สส. ความคาดหวังที่จะได้ สว. มาเพื่อตรวจสอบถ่วงดุลสภาผู้แทนราษฎรก็ยากที่จะเป็นจริงได้ นั่นคือวุฒิสภาไม่สามารถชะลอกระบวนการร่างและออกกฎหมายโดยสภาผู้แทนราษฎรให้ช้าลงได้ ไม่สามารถทำให้การออกกฎหมายเป็นไปโดยใช้ดุลยพินิจและมีการไตร่ตรองถึงผลลัพธ์ในระยะยาวมากขึ้น รวมทั้งเป็นการควบคุมตรวจสอบการทำงานของฝ่ายบริหาร ก็ไม่น่าจะมีประสิทธิภาพ เพราะฝ่ายบริหารก็คือ ฝ่ายที่มีเสียงข้างมากในสภาผู้แทนราษฎร และหากประชาชนเลือกตั้ง สว. ตามหัวคะแนนของ สส. ก็แน่นอนว่า เสียงข้างมากของ สว. ก็คือพวกเดียวกันกับ สส. ข้างมากในสภา ซึ่งก็เป็นฝ่ายรัฐบาลด้วยนั่นเอง

รัฐธรรมนูญ 2550 ตระหนักถึงปัญหานี้ จึงกำหนดให้วุฒิสภามีที่มาจากการสรรหาของคณะกรรมการสรรหา ประกอบด้วย ประธานศาลรัฐธรรมนูญ ประธาน กกต. ประธานผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภา ประธาน ป.ป.ช. ประธานกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน ผู้พิพากษาในศาลฎีกาและตุลาการในศาลปกครองสูงสุด ขณะเดียวกันรัฐธรรมนูญฉบับนี้ยังมีฐานความคิดแบบเดียวกับรัฐธรรมนูญ 2540 เกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ของวุฒิสภาโดยให้อำนาจแก่วุฒิสภาไว้ค่อนข้างมาก ซึ่งสามารถสรุปอำนาจหน้าที่ดังกล่าวได้เป็น 4 กลุ่ม คือ

1.อำนาจในการออกกฎหมาย ซึ่งรวมถึงอำนาจในการตรา พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญและในการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญด้วย ซึ่งเป็นอำนาจนิติบัญญัติอย่างเต็มตัว มิใช่อำนาจในการกลั่นกรองกฎหมายของสภาผู้แทนราษฎรเท่านั้น 2.อำนาจในการร่วมควบคุมการบริหารราชการแผ่นดินในลักษณะทางการเมือง เช่น การตั้งกระทู้ถาม การขอเปิดอภิปรายทั่วไปเพื่อให้คณะรัฐมนตรีแถลงข้อเท็จจริงหรือชี้แจงปัญหาสำคัญเกี่ยวกับการบริหารราชการโดยไม่มีการลงมติ

3.อำนาจในการให้ความเห็นชอบในการแต่งตั้งผู้ดำรงตำแหน่งในองค์กรสำคัญ เช่น ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ ผู้ทรงคุณวุฒิสาขานิติศาสตร์ รัฐศาสตร์ รัฐประศาสนศาสตร์ ตุลาการศาลปกครองสูงสุด และประธานศาลปกครองสูงสุด คณะกรรมการการเลือกตั้งและประธานกรรมการการเลือกตั้ง ผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภา คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ 4.อำนาจในการถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งระดับสูง อันได้แก่ ตำแหน่งนายกรัฐมนตรี รัฐมนตรี สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภา ประธานศาลรัฐธรรมนูญ ประธานศาลฎีกา ประธานศาลปกครองสูงสุด อัยการสูงสุด

เมื่อวิเคราะห์ดูจะเห็นว่า จากขอบเขตอำนาจหน้าที่ที่กว้างขวางเช่นนี้แล้ว การกำหนดให้วุฒิสภามีที่มาจากการสรรหาโดยคณะกรรมการสรรหาซึ่งเป็นคณะบุคคลที่ไม่มีความเชื่อมโยงใดๆ กับความชอบธรรมทางประชาธิปไตยย่อมมีข้อเสีย คือ แม้จะทำให้วุฒิสภาสามารถทำหน้าที่ถ่วงดุลเสียงส่วนใหญ่ได้ตามแนวคิดแบบระบบสองสภา แต่ก็ก่อให้เกิดปัญหาทางหลักการว่า วุฒิสภาจะมีความชอบธรรมแบบประชาธิปไตยเพียงพอหรือไม่ที่จะไปทำหน้าที่ในกระบวนการนิติบัญญัติในการถอดถอนผู้แทนที่มาจากการเลือกตั้ง รวมทั้งให้ความเห็นชอบในการแต่งตั้งและ/หรือถอดถอนผู้แทนองค์กรที่ทำหน้าที่ตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ

กระแสประชาธิปไตยในสังคมไทยปัจจุบันผลักดันให้วุฒิสภาต้องมาจากการเลือกตั้งเท่านั้น ไม่เช่นนั้นจะขัดกับหลักประชาธิปไตยและสิทธิมนุษยชน โดยเฉพาะสิทธิในการเลือกตั้ง

ขณะเดียวกัน ถ้าสมาชิกวุฒิสภาเต็มไปด้วยคนในครอบครัวของ สส. คำถามที่เกิดขึ้นคือ วุฒิสภาจะสามารถทำหน้าที่ตรวจสอบถ่วงดุลสภาผู้แทนได้แค่ไหน? สามารถชะลอกระบวนการร่างและออกกฎหมายโดยสภาผู้แทนราษฎรให้ช้าลงได้? สามารถทำให้การออกกฎหมายเป็นไปโดยใช้ดุลยพินิจและมีการไตร่ตรองถึงผลลัพธ์ในระยะยาวมากขึ้น? การควบคุมตรวจสอบการทำงานของฝ่ายบริหารจะมีประสิทธิภาพแค่ไหน?

(จากส่วนหนึ่งของงานวิจัยที่ได้รับการสนับสนุนจากโครงการส่งเสริมการวิจัยในอุดมศึกษาและการพัฒนามหาวิทยาลัยวิจัยแห่งชาติ ของสํานักงานคณะกรรมการการอุดมศึกษา [HS1068A] ปีที่สาม)