จีนลอยแพหนี้ท้องถิ่นตอกย้ำปฏิรูป ศกก.ยั่งยืน

โดย...พันธสิทธิ เจริญพาณิชย์พันธ์

เป็นที่ชัดเจนแล้วว่าหนึ่งในนโยบายสำคัญของผู้นำจีนรุ่น 5 ที่นำโดยประธานาธิบดี สีจิ้นผิง ก็คือการมุ่งปฏิรูปโครงสร้างเศรษฐกิจของประเทศ ให้หันมาพึ่งพาการบริโภคจากตลาดภายในมากขึ้น มุ่งสร้างการเติบโตอย่างยั่งยืน ยกเลิกการโหมกระตุ้นอัดฉีดแบบโหมกระหน่ำ จนทำให้เกิดการผลิตการลงทุนล้นเกินออกมาในบางภาคส่วนของอุตสาหกรรมเหมือนในอดีต

แนวทางการปฏิรูปด้านเศรษฐกิจของผู้นำจีนรุ่นใหม่ ที่เพิ่งจะขึ้นมาบริหารประเทศอย่างเต็มตัวเมื่อเดือน มี.ค.ที่ผ่านมา เริ่มเป็นไปอย่างเข้มข้นมากขึ้น เมื่อทางการได้เริ่มผลักดันมาตรการต่างๆ ออกมาเป็นระยะๆ ในช่วงไม่กี่เดือนหลังที่ผ่านมา ไม่ว่าจะเป็นการหันมาเพิ่มความเข้มงวดในการปล่อยสินเชื่อในระบบตลาดการเงิน จนทำให้อัตราดอกเบี้ยกู้ยืมระหว่างธนาคารในช่วงกลางเดือนที่ผ่านมาพุ่งสูงขึ้นเป็นสถิติมากกว่า 13% จากที่ก่อนหน้านั้นเพียง 1 วัน อยู่ที่ 4.5-5.5% เท่านั้น ไปจนถึงการปล่อยให้ธนาคารพาณิชย์ทั่วประเทศสามารถกำหนดอัตราดอกเบี้ยกู้ยืมได้เอง เมื่อกลางเดือนที่ผ่านมา

ล่าสุด ดูเหมือนว่ารัฐบาลจีนจะหันมาเพิ่มดีกรีของการปฏิรูปให้เข้มข้นมากขึ้นไปอีกหนึ่งขั้น เมื่อ มูดี้ส์ อินเวสเตอร์ เซอร์วิส บริษัทจัดอันดับเครดิตชื่อดังของโลก เผยว่า นายกรัฐมนตรี หลี่เค่อเฉียง ของจีน อาจยอมปล่อยให้พันธบัตรที่ออกโดยหน่วยลงทุนของรัฐบาลท้องถิ่นต่างๆ ในประเทศ หรือที่เรียกว่าแอลจีเอฟวี ให้กลายเป็นหนี้เสียบางส่วน เพื่อเป็นส่วนหนึ่งของการแก้ไขปัญหาหนี้รัฐบาลท้องถิ่นที่มีอยู่อย่างมากล้นอย่างจริงจัง

บริษัทหลักทรัพย์เอเวอร์ไบค์ คาดการณ์ว่า หน่วยลงทุนดังกล่าวของรัฐบาลท้องถิ่นจีนมีหนี้สินที่ครบกำหนดการชำระในครึ่งปีหลังนี้มากถึง 1.27 แสนล้านหยวน (ราว 6.35 แสนล้านบาท) สูงกว่าช่วงครึ่งปีแรกถึง 2 เท่า ซึ่งอยู่ที่ 6.27 หมื่นล้านหยวน (ราว 3.13 แสนล้านบาท) ขณะที่ในปีหน้าคาดว่าปริมาณหนี้ที่ครบกำหนดชำระจะสูงขึ้นจากตัวเลขของปีนี้อีก 10% ขึ้นไปที่ 2.08 แสนล้านหยวน (ราว 1 ล้านล้านบาท)

ขณะที่ เสี่ยงฮ่วยเฉิง อดีตรัฐมนตรีคลังของจีน เคยประเมินไว้เมื่อ 2 เดือนก่อน ว่า หนี้ในกองทุนแอลจีเอฟวีอาจจะมีมากกว่าที่ทางการจีนเคยประเมินไว้ที่ 20 ล้านล้านหยวน (ราว 100 ล้านล้านบาท) เลยด้วยซ้ำ ซึ่งล่าสุดนั้นทางการจีนได้สั่งให้หน่วยด้านการตรวจสอบบัญชีแห่งชาติจีนไปทำการตรวจบัญชีหนี้ของรัฐบาลท้องถิ่นทั่วประเทศขึ้นใหม่แล้ว

สาเหตุที่รัฐบาลแดนมังกรต้องจัดชุดยาแรงดังกล่าวขึ้น ก็เป็นเพราะว่า ต้องการสร้างบทเรียนให้กับรัฐบาลท้องถิ่นที่มักจะพึ่งพิงอยู่กับการเข้าถึงสินเชื่อจากการอัดฉีดของรัฐบาลอย่างง่ายดายเกินไป จนมองข้ามการบริหารจัดการความเสี่ยงอย่างเป็นระบบ และประเมินกำลังในการแบกรับหนี้เอาไว้อย่างที่ควรจะเป็น ซึ่งจากรายงานของสำนักข่าวซินหัว ระบุว่า หน่วยลงทุนของเมืองออร์ดอส ในเขตมองโกเลียใน มีหนี้สินมากถึง 2.4 แสนล้านหยวน (ราว 1.2 ล้านล้านบาท) ขณะเดียวกันรัฐบาลท้องถิ่นในอีกหลายเมืองก็มีข่าวว่ากำลังกระเสือกกระสนดิ้นรนเพื่อหาเงินมาจ่ายหนี้และเงินเดือนของเจ้าหน้าที่รัฐบาลท้องถิ่น

ทั้งนี้ หนี้สินของรัฐบาลท้องถิ่นดังกล่าวนี้ ส่วนใหญ่นั้นล้วนเกิดขึ้นมาจากการตั้งหน่วยลงทุนพิเศษเพื่อใช้ระดมเงินทุนขึ้นมาเป็นการเฉพาะ เพราะตามกฎหมายของจีนห้ามไม่ให้รัฐบาลท้องถิ่นออกพันธบัตรเพื่อกู้ยืมเงินได้โดยตรง ดังนั้นรัฐบาลท้องถิ่นจึงต้องใช้วิธีเลี่ยงข้อจำกัดดังกล่าว ด้วยการตั้งหน่วยลงทุนที่ครอบครองโดยรัฐบาลท้องถิ่น (แอลจีเอฟวี) ขึ้นมา เพื่อทำการระดมทุนจากตลาดเอง

ขณะเดียวกัน ระดับหนี้ของรัฐบาลท้องถิ่นได้เพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็ว โดยเฉพาะในช่วงที่รัฐบาลกลางจีนออกมาตรการโหมกระตุ้นครั้งใหญ่ถึง 4 ล้านล้านหยวน ในช่วงปี 20082009 เพื่อป้องกันวิกฤตการเงินโลก ซึ่งมีรายงานว่ารัฐบาลท้องถิ่นได้ออกขายพันธบัตรในรูปของหน่วยลงทุนของรัฐบาลท้องถิ่นมากถึง 1 หมื่นกองทุน เพื่อนำเงินไปลงทุนก่อสร้างถนน โรงงานกำจัดสิ่งปฏิกูล และรถไฟฟ้าใต้ดินต่างๆ ซึ่งผลจากการเข้ากระตุ้นมากเกินไปจนทำให้ซัพพลายในระบบล้นเกินความต้องการ ก็ส่งผลให้ราคาตก และผลตอบแทนที่จะได้รับก็น้อยลงกว่าที่คาดไว้

นอกจากนี้ การปล่อยให้กองทุนแอลจีเอฟวีบางส่วนล้มลง ก็ยังเป็นตัวเลือกที่ดีที่สุดในเวลานี้อีกด้วย เพราะหากจะให้รัฐบาลยื่นมือเข้าไปช่วยเหลือ หรือทำการปฏิรูปนั้นถือเป็นเรื่องที่ยากมาก เนื่องจากต้องใช้ทรัพยากรมาก อีกทั้งในปัจจุบันตลาดอนุพันธ์และตราสารหนี้ของจีนก็กำลังอยู่ในช่วงซบเซาลงอย่างหนัก โดยเฉพาะอย่างยิ่งหลังจากที่รัฐบาลเริ่มหันมาควบคุมการปล่อยสินเชื่อภาคธนาคารมากขึ้น

“ขณะที่หนี้จากพันธบัตรกำลังจะครบกำหนดชำระคืนใกล้เข้ามา ประกอบกับสภาพคล่องทางการเงินที่เข้ามาก็มีอยู่น้อย ดังนั้นจึงเป็นไปได้ที่รัฐบาลอาจปล่อยให้หนี้สินเหล่านี้บางส่วนต้องกลายเป็นหนี้เสียไป” คริสตีน กั๋ว นักวิเคราะห์ของมูดี้ส์ สาขาฮ่องกง กล่าวให้สัมภาษณ์กับบลูมเบิร์ก

สอดรับกับความเห็นของบทวิเคราะห์ของสำนักข่าวเอเอฟพี ที่ระบุว่า ถึงแม้กองทุนหนี้สินเหล่านี้จะมีส่วนช่วยสำคัญในการกระตุ้นการเติบโตทางเศรษฐกิจของจีนในช่วงหลายปีที่ผ่านมา แต่ทั้งรัฐบาลและนักเศรษฐศาสตร์ของจีนต่างก็รู้ดีว่าแนวทางดังกล่าวเป็นการเติบโตที่ไม่ยั่งยืนและควรหันมาพึ่งพาการบริโภคภายในแทน

ผลจากการส่งสัญญาณเพื่อนำไปสู่การปฏิรูประบบหนี้ของรัฐบาลท้องถิ่นนี้เอง ได้ส่งผลให้ผลตอบแทนของพันธบัตรกองทุนแอลจีเอฟวี ระดับความน่าเชื่อถือที่ AA ที่ออกโดยรัฐบาลท้องถิ่น พุ่งสูงขึ้นไปอยู่ที่ 7% แล้วในไตรมาสนี้ จากเดิมซึ่งอยู่ที่ 6.3-6.5% เท่านั้น เนื่องจากเกิดความกังวลขึ้นว่ารัฐบาลกลางจะไม่เข้ามาช่วยเหลือ และปล่อยให้กองทุนดังกล่าวบางส่วนผิดนัดชำระหนี้ไป

“รัฐบาลเต็มใจที่จะปล่อยให้กองทุนดังกล่าวเกิดการปฏิรูปขึ้นเอง หรือไม่ก็ปล่อยให้กลายเป็นหนี้เสียไป เพื่อป้องกันปัญหาที่อาจจะเกิดขึ้นอีกในอนาคต” บินเกา หัวหน้านักวิจัยด้านเรตติ้งประจำภูมิภาคเอเชียแปซิฟิก จากแบงก์ออฟอเมริกา กล่าว

ถึงกระนั้น ถึงแม้ว่ารัฐบาลจีนภายใต้การนำของผู้นำรุ่น 5 จะออกมาส่งสัญญาณถึงการปฏิรูปทางเศรษฐกิจและเลิกพึ่งพาการเติบโตด้วยการลุยกระตุ้นอัดฉีดและพึ่งพาการส่งออกมากเพียงไร แต่ในอีกด้านหนึ่งนั้นต้องยอมรับว่าการผลักดันแนวทางดังกล่าวก็ยังมีขีดจำกัดอยู่บ้างพอสมควร โดยเฉพาะอย่างยิ่งการไปกระทบกระเทือนต่อภาวะเศรษฐกิจปัจจุบันที่ชะลอตัวอยู่แล้ว ให้ยิ่งชะลอตัวหนักขึ้นไปอีก

ดังนั้น แนวทางการปฏิรูปโครงสร้างทางเศรษฐกิจของรัฐบาลจีนชุดปัจจุบัน จึงจำเป็นต้องดำเนินการอย่างระมัดระวัง เพื่อหลีกเลี่ยงไม่ให้เกิดภาวะช็อกทางเศรษฐกิจขึ้น โดยเห็นได้จากคำกล่าวของนายกรัฐมนตรี หลี่เค่อเฉียง ที่ออกมาระบุเมื่อสัปดาห์ก่อนว่าการเติบโตจีดีพีที่ต่ำที่สุดที่รับได้จะต้องไม่น้อยกว่า 7% และถ้าหากว่าน้อยกว่านี้ รัฐบาลก็จะหาทางกระตุ้นเพื่อรักษาระดับการขยายตัวเอาไว้

แต่ทั้งนี้และทั้งนั้น ไม่ว่าการปฏิรูปเศรษฐกิจดังกล่าวของผู้นำจีนรุ่น 5 จะสามารถผลักดันและดำเนินไปอย่างราบรื่นหรือไม่ แต่สิ่งที่ดำเนินการมาตลอดระยะเวลาเกือบ 4 เดือนที่ผ่านมา ก็สะท้อนแล้วว่ารัฐบาลชุดใหม่ของพญามังกรนี้เป็นของจริงพอสมควร เพราะหากไม่เร่งดำเนินการในช่วงเวลานี้แล้ว โอกาสที่จะได้เห็นการพัฒนาอย่างมั่นคงและเติบโตอย่างยั่งยืนก็จะเลื่อนลอยออกไปอีก และเมื่อถึงเวลานั้นอาจจะไม่มีโอกาสได้ดำเนินการเปลี่ยนแปลงอะไรเลยก็เป็นได้