บทเรียนประชานิยมผ่านกรีซและละตินอเมริกา (1)

วินัยทางการคลังเป็นเป้าหมายสำคัญในการรักษาเสถียรภาพเศรษฐกิจ ด้วยการดูแลฐานะการคลังให้มีความเข้มแข็งและเก็บ “เสบียง” พร้อมรับมือกับความผันผวนทางเศรษฐกิจได้ โดยเฉพาะในยามที่นโยบายการเงินไม่สามารถทำงานได้เต็มที่

ดังนั้น หากรัฐบาลใช้จ่ายเกินตัวจนขาดวินัยทางการคลัง ไม่เพียงไม่เหลือ “เสบียง” แต่อาจเป็น “ระเบิดเวลา” ทางเศรษฐกิจได้

นโยบายประชานิยม เป็นนโยบายหนึ่งที่สร้างความกังวลต่อการขาดวินัยทางการคลัง กล่าวคือ ธรรมชาติของนโยบายประชานิยมที่มักได้รับการสนับสนุนจากประชาชนกลุ่มใดกลุ่มหนึ่งที่ได้ผลประโยชน์ แต่กลับสร้างผลลบ (Negative Externality) เชิงนโยบายต่อประชาชนส่วนใหญ่

ที่สำคัญคือ ประเด็นนี้ถูกหยิบยกมากล่าวถึงมากขึ้น เพราะทศวรรษที่ผ่านมา การแข่งขันระหว่างพรรคการเมืองไทยด้วยนโยบายนี้มากขึ้น ในรูปแบบที่หลากหลาย จากอดีตที่จำกัดเพียงการดำเนินนโยบายผ่านงบประมาณแผ่นดินโดยตรงมาผ่านการใช้จ่ายเงินนอกงบประมาณเพิ่มขึ้น ทำให้ภาครัฐมีภาระที่ซ่อนเร้น (Contingent Liability) มากขึ้น รวมถึงพัฒนารูปแบบเป็นการแทรกแซงกลไกตลาด อาทิ นโยบายค่าจ้างขั้นต่ำ โครงการรับจำนำข้าว จึงเพิ่มความเสี่ยงด้านการคลัง และอาจทำให้โครงสร้างเศรษฐกิจอ่อนแอได้

บทความนี้จึงมีวัตถุประสงค์เพื่อชี้ให้เห็นผลกระทบทางเศรษฐกิจของนโยบายนี้ และนัยต่อการดำเนินนโยบายเศรษฐกิจไทยในระยะต่อไป ด้วยการรวบรวมประสบการณ์ของประเทศที่ได้รับผลกระทบในเชิงเศรษฐกิจจากการนำนโยบายนี้มาใช้ ได้แก่

(1) กรีซ ที่ดำเนินนโยบายนี้จนเศรษฐกิจสะสมความเปราะบางและไม่สามารถทนต่อ Shock จนนำไปสู่วิกฤตของกลุ่มประเทศยูโร

(2) กลุ่มละตินอเมริกา ที่ผลของนโยบายนี้ทำให้เศรษฐกิจตกต่ำอย่างหนักในทศวรรษที่ 1980 จนถูกมองว่าเป็น “Lost Decade” ของภูมิภาคนี้

กรีซ ดำเนินนโยบายประชานิยมมากว่าทศวรรษ งานศึกษาส่วนหนึ่งชี้ว่าพรรค Panhellenic Socialist Movement หรือเรียกสั้นๆ ว่า “PASOK” นำนโยบายนี้มาหาเสียงครั้งแรกในปี 1981 ทำให้พรรค PASOK ชนะการเลือกตั้ง และได้จัดตั้งรัฐบาลเป็นส่วนใหญ่ตั้งแต่นั้นเป็นต้นมา

นโยบายนี้จึงไม่ได้สร้างความนิยมในหมู่ประชาชนเท่านั้น แต่ยังอำนวยประโยชน์ให้นักการเมือง จึงเกิดการเสพติดทั้งผู้ให้และผู้รับ

นโยบายประชานิยมในกรีซเป็นอย่างไร?

กรีซเน้นขยายสวัสดิการและเพิ่มค่าจ้างขั้นต่ำต่อเนื่อง โดยไม่คำนึงถึงศักยภาพแรงงาน จึงสร้างภาระรายจ่ายผูกพันภาครัฐและการแทรกแซงกลไกตลาด ได้สร้างความไม่สมดุลในระบบเศรษฐกิจ กล่าวคือ

การสร้างภาระรายจ่ายผูกพันจากการขยายสวัสดิการให้ครอบคลุมประชาชนในวงกว้าง และให้ความสำคัญกับกลุ่มแรงงาน จึงมีกองทุนเพื่อสวัสดิการสังคมมากขึ้นเป็นลำดับ โดยในปี 2004 มีจำนวนมากถึง 173 กองทุน ในจำนวนนี้เป็นกองทุนที่ดูแลสวัสดิการแรงงานสูงถึง 95 กองทุน และสวัสดิการที่ให้จะเน้นการจ่ายเบี้ยบำนาญให้ผู้สูงอายุ (Old Age) โดยให้ผลตอบแทนสูงสุดในกลุ่ม OECD

ทั้งที่ความสามารถในการหารายได้ภาครัฐอยู่ในระดับต่ำเมื่อเทียบกับกลุ่ม OECD และจ่ายค่ารักษาพยาบาล (Health) คิดเป็นสัดส่วนรวมมากกว่า 70% ของรายจ่ายสวัสดิการทั้งหมด

ที่สำคัญ รัฐบาลกรีซมีแนวโน้มจัดสรรสวัสดิการโดยไม่คำนึงถึงภาระที่เกิดขึ้นในอนาคต เพราะรายจ่ายสวัสดิการที่เร่งตัวขึ้นในช่วงหลัง ส่วนหนึ่งมาจากโครงสร้างประชากรที่มีคนวัยทำงาน (อายุ 1564 ปี) น้อยลง แต่มีผู้สูงอายุ (อายุ 65 ปีขึ้นไป) มากขึ้น

ดังนั้น รายจ่ายสวัสดิการต่อจีดีพีของกรีซจึงเพิ่มขึ้นต่อเนื่องจาก 10% ในปี 1980 เป็น 24% ในปี 2009 หมายความว่ารายได้ของประเทศเติบโตช้ากว่าความต้องการดูแลสวัสดิการประชาชนของภาครัฐ และสัดส่วนมากกว่า 40% เทียบกับรายจ่ายภาครัฐทั้งหมด แสดงว่ารัฐบาลให้ความสำคัญกับรายจ่ายส่วนนี้มากจนเบียดบังรายจ่ายสำคัญอื่นๆ อาทิ รายจ่ายลงทุนที่ถูกลดความสำคัญลงไปอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้

การแทรกแซงค่าจ้างแรงงาน โดยกำหนดให้เพิ่มค่าจ้างขั้นต่ำต่อเนื่องอย่างไม่สอดคล้องกับศักยภาพของแรงงาน รัฐบาลกรีซไม่เพียงกำหนดให้เพิ่มค่าจ้างขั้นต่ำต่อเนื่อง แต่ใช้กลไกภาครัฐเป็นเครื่องมือดึงค่าแรงขึ้น ด้วยการขยายการจ้างงาน และจ่ายค่าแรงรัฐวิสาหกิจมากกว่าภาคเอกชนถึง 32% ในช่วงก่อนเกิดวิกฤต ซึ่งสอดคล้องกับงานศึกษาของ OECD จะเห็นว่ารัฐบาลกรีซจ่ายค่าแรงให้ข้าราชการคิดเป็น 32% ของรายจ่ายค่าแรงแรงงานทั้งประเทศ แต่รัฐบาลมีการจ้างงานเพียง 24% ของการจ้างงานทั้งหมด

หมายความว่า รัฐบาลจ่ายค่าแรงต่อหัวสูงกว่าภาคเอกชนโดยเฉลี่ย

นอกจากนี้ เมื่อเปรียบเทียบระหว่างประเทศ พบว่ารัฐบาลกรีซจ่ายผลตอบแทนต่อหัวสูงที่สุดใน OECD ทั้งที่ความสามารถในการหารายได้อยู่ในระดับต่ำ ประกอบกับภาครัฐมีการจ้างงานสูงถึง 1 ใน 4 ของการจ้างงานทั้งหมด จึงมีอิทธิพลต่อการปรับค่าจ้างภาคเอกชนในระดับหนึ่ง และค่าจ้างโดยภาพรวมเพิ่มขึ้นผลกระทบโดยตรง

ประเทศกรีซจึงสูญเสียความสามารถในการแข่งขันเมื่อเทียบกับประเทศสมาชิกในกลุ่มยูโร เพราะต้นทุนแรงงานต่อหน่วย (Unit Labor Cost) ที่สะท้อนการเปลี่ยนแปลงค่าจ้างเทียบกับการเปลี่ยนแปลงผลิตภาพของแรงงานของกรีซเพิ่มขึ้น

กล่าวอีกนัยหนึ่ง ผลิตภาพของแรงงาน (Labor Productivity) เพิ่มขึ้นช้ากว่าการปรับตัวของค่าจ้างมาก ความสามารถในการแข่งขันจึงอยู่ในระดับต่ำที่สุด

ผลการใช้นโยบายประชานิยมในกรีซคืออะไร?

ผลการใช้นโยบายประชานิยมในกรีซที่สำคัญ คือ หนี้สาธารณะอยู่ในระดับสูง กล่าวคือ การใช้นโยบายประชานิยมมากและยาวนาน ทำให้สัดส่วนหนี้สาธารณะต่อจีดีพีของประเทศเพิ่มขึ้นจาก 23% ในปี 1980 เป็น 60% ในปี 1989 แต่รัฐบาลค้ำประกันเงินกู้ในส่วนของรัฐวิสาหกิจและเอกชนเพิ่มขึ้น

ในเวลาไม่กี่ปี สัดส่วนหนี้สาธารณะเร่งตัวมาอยู่ที่ประมาณ 100% ในปี 1993 สะท้อนว่าหากรัฐบาลใช้จ่ายอย่างไม่ระมัดระวัง หนี้สาธารณะสามารถเร่งตัวขึ้นได้อย่างรวดเร็ว ซึ่งกรณีนี้ชี้ได้ชัดเจนว่าในเวลาเพียง 14 ปี สัดส่วนหนี้สาธารณะต่อจีดีพีเพิ่มขึ้นถึง 80%

ที่สำคัญ ก่อนที่กรีซจะเข้ามาเป็นสมาชิกกลุ่มประเทศยูโร ได้พยายามลดสัดส่วนหนี้สาธารณะให้อยู่ในกรอบ 60% แต่ไม่สำเร็จ จึงเชื่อได้ว่าเป็นแรงจูงใจหนึ่งที่ทำให้รัฐบาลกรีซตกแต่งสถิติ จนเป็นประเด็นที่มีการกล่าวขานกันมากในช่วงต้นปี 2012

เมื่อเกิดวิกฤตเศรษฐกิจโลกปี 2008 รัฐบาลไม่สามารถต่ออายุหนี้ได้ จึงมีผลให้กรีซเข้าสู่วิกฤตในที่สุด ที่สำคัญในช่วงวิกฤตเศรษฐกิจตกต่ำ หนี้สาธารณะเร่งตัวขึ้น ความน่าเชื่อถือรัฐบาลลดลง และดอกเบี้ยเงินกู้ที่รัฐบาลต้องจ่ายเพิ่มขึ้น ขณะเดียวกันรายได้ไม่สามารถจัดเก็บได้ตามเป้าหมาย จึงยิ่งซ้ำเติมให้หนี้เพิ่มสูงขึ้นเป็นวงจรเลวร้ายต่อเศรษฐกิจและภาคการคลังที่ควรมีบทบาทในการบรรเทาผลกระทบจากวิกฤต กลับสร้างปัญหาให้เศรษฐกิจอ่อนแอลง

นอกจากนี้ รัฐบาลจะไม่สามารถลดทอนรายจ่ายลงได้เร็วนัก แม้ประเทศเข้าสู่วิกฤต และเมื่อรัฐบาลประกาศลดรายจ่ายสวัสดิการลง ทำให้เกิดแรงกดดันในหมู่ประชาชน และเป็นส่วนหนึ่งทำให้เกิดการจลาจลในกรีซ ทำให้ประเทศต้องขาดเสถียรภาพทางเศรษฐกิจและความมั่นคงในประเทศในที่สุด

บัญชีเดินสะพัดขาดดุลในระดับสูงจากนโยบายเพิ่มค่าจ้างขั้นต่ำ โดยไม่คำนึงถึงศักยภาพของแรงงาน ทำให้กรีซมีความสามารถในการแข่งขันต่ำ แต่ปัญหาหนี้ที่เพิ่มสูงขึ้นส่วนหนึ่งมาจากการเป็นสมาชิกกลุ่มประเทศยูโร

เพราะ (1) รัฐบาลสามารถออกพันธบัตรด้วยต้นทุนทางการเงินที่ต่ำกว่าความเสี่ยงที่แท้จริง และ

(2) การใช้เงินสกุลยูโรที่ไม่ปรับค่าตามพื้นฐานเศรษฐกิจของกรีซ ทำให้กรีซใช้เงินสกุลที่แข็งค่ากว่าเศรษฐกิจ

หมายความว่า ประชาชนสามารถนำเข้าสินค้าและบริการในราคาที่ต่ำกว่าความเป็นจริง เท่ากับเพิ่มอำนาจซื้อทางอ้อม จึงกระตุ้นการใช้จ่ายภาครัฐและเอกชน เท่ากับซ้ำเติมให้ปัญหาการขาดดุลบัญชีเดินสะพัดรุนแรงขึ้น ปัญหานี้สะท้อนว่ากรีซมีการก่อหนี้ต่างประเทศในระดับสูงอีกทางหนึ่งด้วย ขณะที่เงินออมภายในประเทศไม่เพียงพอใช้จ่าย

ฉบับหน้ามาดูปัญหาละตินอเมริกาและข้อคิดที่ไทยต้องตระหนัก