การจัดการข้าวไทยในมิติการกระจายรายได้-การผลิต (จบ)

จากการศึกษาข้อมูลจำนวนเกษตรกรที่ได้รับประโยชน์จากมาตรการแทรกแซงราคาข้าวของรัฐตั้งแต่ปีเพาะปลูก 2548/492554/55 พบว่ามีจำนวนเฉลี่ยประมาณ 5 แสนครัวเรือน คิดเป็นเพียง 14% ของจำนวนครัวเรือนผู้ปลูกข้าวทั้งหมด ส่วนหนึ่งเป็นผลจากเกษตรกรผู้ปลูกข้าวส่วนใหญ่เป็นเกษตรกรรายเล็ก ซึ่งผลิตเพื่อบริโภคภายในครัวเรือนเป็นหลัก โดยเฉพาะในพื้นที่ภาคตะวันออกเฉียงเหนือ และภาคเหนือตอนบน ซึ่งส่วนใหญ่ปลูกข้าวได้เพียงปีละครั้ง เนื่องจากพื้นที่อยู่นอกเขตชลประทาน การปลูกข้าวจึงอาศัยน้ำฝนเป็นหลัก แต่มีสัดส่วนผลผลิตมากถึงประมาณ 2 ใน 3 ของผลผลิตทั้งประเทศในรอบการผลิตนาปี

อย่างไรก็ตาม เป็นที่สังเกตว่าจำนวนเกษตรกรที่เข้าร่วมโครงการรับจำนำข้าวสูงขึ้นมากในปีเพาะปลูก 2554/2555 เพิ่มขึ้นถึง 82.2% สำหรับนาปี และ 147.3% สำหรับนาปรัง จากปีเพาะปลูก 2551/52 เป็นผลจากราคารับจำนำที่อยู่ในระดับสูงกว่าตลาดเสรีมาก เช่น ข้าวเปลือกเจ้า รับจำนำราคาตันละ 15,000 บาท เทียบกับราคาตลาดเสรีตันละ 10,000 บาท และข้าวเปลือกหอมมะลิ รับจำนำตันละ 20,000 บาท เทียบกับราคาตลาดเสรี ตันละ 14,914 บาท

ถ้าโครงการจัดการข้าวของรัฐที่ทุ่มงบประมาณอย่างสูงประสบความสำเร็จตามเป้าหมาย ย่อมส่งผลให้เกษตรกรผู้ปลูกข้าวมีรายได้สูง และการกระจายรายได้ของคนในชาติดีขึ้น แต่จากข้อมูลการสำรวจภาวะเศรษฐกิจและสังคมของครัวเรือนล่าสุดของสำนักงานสถิติแห่งชาติ พบว่าในช่วง 5 ปี ตั้งแต่ปี 25472552 โครงสร้างสัดส่วนคนจนของไทยไม่เปลี่ยนแปลงจากเดิม กล่าวคือ 40% ของคนจนยังกระจุกตัวในหมู่เกษตรกร แสดงนัยว่าการจัดการข้าวของรัฐจะทำให้เกษตรกรมีรายได้สูงขึ้นบ้าง แต่ในภาพรวมผลประโยชน์ยังไม่มีการกระจายอย่างทั่วถึง และไม่สามารถทำให้เกษตรกรหลุดพ้นจากความยากจนได้

หากพิจารณาฐานะทางการเงินของครัวเรือนไทย จะพบว่าเกษตรกรไทยซึ่งในส่วนนี้เป็นเกษตรกรผู้ปลูกข้าวอยู่ 86% มีรายได้ต่อปีสูงขึ้นในช่วง 5 ปีที่ผ่านมา โดยในปี 2554 รายได้ต่อปีสูงขึ้น 34.7% เทียบกับปี 2552 และในปี 2552 สูงขึ้น 21% เทียบกับปี 2550 เป็นผลจากราคาสินค้าเกษตรในตลาดโลกในช่วงนี้มีราคาสูงขึ้น และผลของโครงการจัดการข้าวของรัฐ ที่ในระยะสั้นส่งผลให้เกษตรกรมีรายได้สูงขึ้น และสัดส่วนหนี้สินต่อรายได้ของครัวเรือนเกษตรลดลง แต่เกษตรกรไทยก็ยังเป็นกลุ่มที่มีหนี้สินต่อรายได้เฉลี่ยต่อปีสูงเป็นอันดับ 3 อยู่ที่ 72% จากอันดับ 1 คือ ผู้ประกอบวิชาชีพ วิชาการและนักบริหาร อยู่ที่ 119% รองลงมา คือ ผู้ประกอบการ อยู่ที่ 82%

ผลต่อภาระงบประมาณของรัฐในการจัดการข้าว การจัดการข้าวของรัฐบาลในแต่ละยุคที่ได้มอบหมายให้ ธ.ก.ส. ดำเนินโครงการรับจำนำและโครงการต่อเนื่องที่มีลักษณะใกล้เคียงกัน ตั้งแต่ปีการผลิต 2527 จนถึงปี 2553 ทำให้ภาระทางการเงินที่รัฐบาลต้องชดเชยให้แก่ ธ.ก.ส. งวด ส.ค. 2554 สูงถึง 140,332.6 ล้านบาท คิดเป็น 7% ของงบประมาณประจำปี หรือ 1% ของจีดีพี ซึ่งประกอบด้วยผลขาดทุนสะสม 106,542 ล้านบาท และดอกเบี้ย 8,711 ล้านบาท เป็นผลให้เกิดภาระผูกพันแก่รัฐอย่างมาก ซึ่งหากดำเนินนโยบายนี้ต่อไปก็จะส่งผลให้เป็นปัญหาดินพอกหางหมูต่อเนื่องต่อไป

ผลการวิจัยพบว่า รัฐบาลต้องขาดทุนจากโครงการจำนำข้าวปีละ 1 แสนล้านบาท และเงินถึงมือชาวนาเพียง 17% ดังนั้นเงินที่เหลือประมาณ 83,000 ล้านบาท จึงไม่ถึงมือเกษตรกร

เงินจำนวนนี้สามารถดูแลผู้คนตั้งแต่เกิดจนตายได้ 15 ล้านคน และรัฐควรนำเงินที่ขาดทุนจากโครงการจำนำข้าวไปจัดสวัสดิการสังคมโดยตรง เช่น ดูแลเด็กเล็ก 16 ขวบ ค่าเดินทางและค่าอาหารให้เด็กนักเรียน และการดูแลแรงงานนอกระบบ หาบเร่แผงลอย จะได้ประโยชน์ตรงกลุ่มเป้าหมายมากกว่า

หากเปรียบเทียบประสิทธิภาพการผลิต ซึ่งมีปัจจัยมากมายที่มีผลต่อการผลิตของประเทศนั้นๆ ตั้งแต่เทคโนโลยีการปลูกข้าว พันธุ์ข้าว ปุ๋ย ความอุดมสมบูรณ์ ดินฟ้าอากาศ การคมนาคมขนส่ง แหล่งทุน และการสนับสนุนจากภาครัฐ เป็นต้น แต่หากพิจารณาด้วยการใช้พื้นที่เพาะปลูกเท่าๆ กัน ว่าใครสามารถผลิตข้าวออกมาได้มากกว่ากัน ที่เรียกว่าวัดจากผลผลิตข้าวเฉลี่ยต่อไร่ของไทยกับประเทศที่ผลิตข้าวในอันดับต้นๆ ของโลก ได้แก่ จีน อินเดีย เวียดนาม และสหรัฐอเมริกา พบว่าประสิทธิภาพการผลิตข้าวของไทยยังต่ำกว่าเวียดนามและอินเดีย โดยผลผลิตข้าวเฉลี่ยต่อไร่ของไทยมีอัตราการเพิ่มขึ้นเฉลี่ยต่อปี 1.2% ขณะที่อินเดีย 2.6% เวียดนาม 2.5% และค่าเฉลี่ยของโลกที่ 1.7%

หากพิจารณาประสิทธิภาพในเชิงต้นทุนการผลิตข้าวของเกษตรกรไทย จะพบว่าต้นทุนการทำนาของเกษตรกรไทย ซึ่ง 45% เป็นที่ดิน ทุน และเครื่องจักร และ 32% เป็นแรงงาน ถือว่ายังอยู่ในระดับสูง โดยในปี 2555 ต้นทุนการทำนาอยู่ที่ประมาณไร่ละ 10,440 บาท เพิ่มขึ้นต่อเนื่องเฉลี่ยปีละ 10.9% ในช่วงปี 25512555

คงไม่มีใครปฏิเสธถึงเป้าหมายอันดีของนโยบายการจัดการข้าวของไทยที่จะทำให้เกษตรกรมีรายได้สูงขึ้น กระจายประโยชน์อย่างทั่วถึง ลดปัญหาความยากจนในชนบท ซึ่งจะสร้างความเท่าเทียมของการกระจายรายได้ในสังคม

แต่จากการศึกษาพบว่าการจัดการข้าวของไทยยังไม่สามารถบรรลุเป้าหมายดังกล่าว ทั้งในมิติของการกระจายรายได้ คือ สัดส่วนคนจนของไทยซึ่งส่วนใหญ่เป็นเกษตรกรผู้ปลูกข้าวยังอยู่ระดับสูง และไม่เปลี่ยนแปลงจากอดีตมากนัก และในมิติของประสิทธิภาพการผลิตข้าวของไทยยังต่ำกว่าประเทศผู้ผลิตข้าวคู่แข่งอยู่มาก

นอกจากนี้ โครงการพยุงราคาพืชผลเกษตรดังกล่าว ยังสร้างความเสียหายต่อการใช้ทรัพยากรของประเทศ และการสูญเสียโอกาสในการนำเงินก้อนนี้ไปใช้ในโครงการโครงสร้างพื้นฐาน หรือโครงการสวัสดิการสังคมโดยตรงที่เป็นประโยชน์ต่อการพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศในระยะยาว

ระยะสั้น การให้ความช่วยเหลือแก่เกษตรกรในการแทรกแซงราคาข้าวควรสอดคล้องกับยุทธศาสตร์ของ กขช. โปร่งใสและตรวจสอบได้ในทุกขั้นตอน โดยควรกำหนดราคาพยุงให้สูงกว่าราคาที่เกษตรกรขายได้ในไร่นาไม่มากนัก เพื่อเป็นราคาชี้นำ และประกันว่าราคาที่เกษตรกรขายได้ในช่วงต้นฤดูเก็บเกี่ยวซึ่งมีปริมาณข้าวมากจะไม่ต่ำกว่านี้

ควรกระจายไปสู่ชาวนากลุ่มเป้าหมายที่มีขนาดเล็กและวงกว้างจำนวนมาก ควรสร้างระบบการพยุงราคาที่โปร่งใสและตรวจสอบได้ในทุกขั้นตอน เพื่อป้องกันการทุจริตในทุกระดับของการแทรกแซงในทุกภาคส่วนที่เกี่ยวข้อง ทั้งภาครัฐ พ่อค้าคนกลาง และเกษตรกรที่เข้าร่วมโครงการ ซึ่งจะทำให้เกิดประสิทธิภาพในการใช้งบประมาณ

ระยะกลาง การแทรกแซงราคาของรัฐเป็นเวลานาน ทำให้เกิดการเหนี่ยวรั้งการพัฒนาเทคโนโลยีและพัฒนาตลาดข้าว และเพิ่มต้นทุนทางสังคมของการผลิตข้าว ดังนั้นรัฐควรลดระดับการให้การอุดหนุนลง โดยหันมาให้การสนับสนุนนโยบายสาธารณะที่ไม่ใช่ราคา โดยการปูพื้นฐานเพื่อความเข้มแข็งของภาคเกษตร โดยการลงทุนด้านโครงสร้างพื้นฐานที่จำเป็นต่อการทำนา เช่น ปรับปรุงระบบชลประทานและการกระจายอย่างทั่วถึงในระดับไร่นา และการพัฒนาระบบยุ้งฉางและไซโลขนาดใหญ่ที่ทันสมัย สนับสนุนการวิจัยด้านข้าวที่เอื้อต่อการพัฒนาเกษตรกรรมยั่งยืน และการเร่งพัฒนาระบบตลาดกลางข้าวเปลือก และตลาดซื้อขายสินค้าเกษตรล่วงหน้า และการสร้างกลุ่มเครือข่ายตลอดห่วงโซ่การผลิตข้าวให้เข้มแข็ง เพื่อรวบรวมแลกเปลี่ยนองค์ความรู้การปลูกข้าว และสร้างอำนาจในการต่อรองได้ดีขึ้น

ระยะยาว ผู้เกี่ยวข้องทุกภาคส่วนควรสร้างทางเลือกใหม่ของระบบประกันความเสี่ยงราคาข้าวเปลือกแก่เกษตรกรทุกรายที่จดทะเบียน ที่จะช่วยลดความเสียหายของชาวนาจากราคาตกต่ำ ช่วยให้ชาวนาวางแผนปลูกข้าวตอนต้นฤดูได้โดยไม่ต้องกังวลว่าจะประสบปัญหาราคาตกต่ำ

ระบบประกันความเสี่ยงราคาข้าวเปลือกนี้ เกษตรกรจะมีส่วนร่วมในการจ่ายเบี้ยประกัน ซึ่งค่าเบี้ยประกันจะขึ้นกับหลายปัจจัย เช่น ราคาประกันข้าวเปลือกที่เกษตรกรได้รับ ราคาตลาดหรือราคาอ้างอิงที่คาดว่าจะเป็น ณ ช่วงเวลาเก็บเกี่ยว และส่วนต่างระหว่างราคาทั้งสอง

หากทำได้ทั้งหมดตามที่กล่าวมาข้างต้น คาดว่าจะทำให้เกษตรกรไทยหลุดพ้นจากภาวะความยากจน และยืนอยู่ได้อย่างเข้มแข็งเป็นรากฐานของสังคมไทยต่อไป