สกัด พรบ.กู้เงิน 2 ล้านล. สะเทือนไปทั้งรัฐบาล

โดย...เกียรติศักดิ์ ผิวเกลี้ยง

แม้ว่า พ.ร.บ.ให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่งของประเทศวงเงิน 2 ล้านล้านบาท จะเดินหน้ามาได้ครึ่งทาง ผ่านการพิจารณาของสภาในวาระแรก และกำลังจะเสร็จในกระบวนการพิจารณาของคณะกรรมาธิการ เพื่อนำเสนอให้ที่ประชุมรัฐสภาพิจารณาในวาระ 2 และ 3 ในไม่ช้านี้

แต่ทว่า พ.ร.บ.กู้เงิน 2 ล้านล้านบาท ก็ยังมีมรสุมให้รัฐบาลยิ่งลักษณ์ ชินวัตร ได้จุกอก เมื่อถูกหลายฝ่ายท้วงติงในแง่ของกฎหมายว่า การออก พ.ร.บ.กู้เงินมีความเสี่ยงและเป็นไปได้สูงที่จะขัดกับกฎหมายการเงินสำคัญๆ หลายฉบับของประเทศ จนทำให้กฎหมายเงินกู้ก้อนมหึมาเป็นประวัติศาสตร์ของประเทศจะกลายเป็นโมฆะในที่สุด

ล่าสุด การออกมาท้วงติงของ คณิตณ นคร ประธานคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย (คปก.) ที่ออกมาท้วงติงว่า พ.ร.บ.กู้เงิน 2 ล้านล้านบาท ขัดรัฐธรรมนูญว่าด้วยการเงินการคลังหมวด 8 มาตรา 169 ที่ระบุว่า “การจ่ายเงินแผ่นดินจะกระทำได้ก็เฉพาะที่ได้อนุญาตไว้ในกฎหมายว่าด้วยงบประมาณรายจ่าย กฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณ กฎหมายเกี่ยวด้วยการโอนงบประมาณ หรือกฎหมายว่าด้วยเงินคงคลัง” เท่านั้น

ซึ่งผลที่ตามมายังขัดรัฐธรรมนูญ มาตรา 6 คือ “รัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดของประเทศ บทบัญญัติใดของกฎหมาย กฎหรือข้อบังคับ ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญนี้ บทบัญญัตินั้นเป็นอันใช้บังคับไม่ได้” โดยองค์กรที่จะทำหน้าที่พิจารณาวินิจฉัยว่ากฎหมายขัดรัฐธรรมนูญหรือไม่ คือ ศาลรัฐธรรมนูญคู่อริที่รัฐบาลจ้องจะแก้กฎหมายลดอำนาจลงมาหลายครั้งหลายครา

นี่ยังไม่รวมกับการขัดรัฐธรรมนูญ มาตรา 57 วรรค 2 และมาตรา 67 วรรค 2 การมีส่วนร่วมของประชาชน และการตัดสิทธิฝ่ายนิติบัญญัติไม่มีโอกาสตรวจสอบการใช้จ่ายเงินของฝ่ายบริหาร

การทักท้วงดังกล่าวทำให้เกิดแรงกระเพื่อมกับรัฐบาลอย่างมาก จนหลายฝ่ายดาหน้าออกมาถล่มความเห็นของคณิตกันยกใหญ่ แสดงให้เห็นว่ารัฐบาลหวั่นใจกับข้อท้วงติงของคปก.ไม่ใช่น้อย

จะว่าไปแล้วเรื่องดังกล่าวเป็นการจี้ใจดำรัฐบาล เพราะรัฐบาลรู้ดีว่าข้อกังวลของคณิตเป็นจุดอ่อนสำคัญของ พ.ร.บ.กู้เงิน 2 ล้านล้านบาท ที่จะทำให้ล่มไปไม่ถึงฝั่งได้

แต่ที่ผ่านมารัฐบาลพยายามนิ่งสงบความเคลื่อนไหวมาตลอด เพราะหากดูตามกฎหมายรัฐธรรมนูญ มาตรา 169 การใช้เงินต้องอิงกฎหมายงบประมาณรายจ่าย ซึ่งเท่ากับว่าการออก พ.ร.บ.กู้เงิน 2 ล้านล้านบาท ไม่ได้ใช้จ่ายตามกฎหมายงบประมาณ ทั้งที่ยังมีช่องดำเนินการได้อยู่ ทำให้ไปขัดกับกฎหมายมาตรา 6 ซึ่งมีหลายฝ่ายจองกฐินรอฟ้องศาลรัฐธรรมนูญให้พิจารณาว่ากฎหมายกู้เงิน 2 ล้านล้านบาท เป็นโมฆะอยู่แล้ว

ดังนั้น เมื่อคณิตที่ถือว่าเป็นคนกลาง ไม่ใช่ฝ่ายค้าน ไม่ใช่นักวิชาการขาประจำ แต่อยู่ในฐานะ คปก.ที่เป็นองค์กรที่เกิดขึ้นตามรัฐธรรมนูญ มีอำนาจหน้าที่ปรับปรุงและพัฒนากฎหมายของประเทศให้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญ ออกมาให้ความเห็น จึงมีน้ำหนักว่าเป็นเรื่องของประเด็นข้อกฎหมายล้วนๆ ไม่ใช่ออกมาให้ความเห็นเพราะต้องการล้มล้างใคร หรือเอาใจฝ่ายตรงข้ามรัฐบาล แต่เป็นการเสนอแนะรัฐบาลตามอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการที่มีอยู่

ยิ่งเมื่อกลุ่ม 40 สว. ออกมารับลูกคณิตทันทีว่าจะยื่นให้ศาลรัฐธรรมนูญตีความ พ.ร.บ.เงินกู้ 2 ล้านล้านบาท ทันทีที่ผ่านสภาวาระ3 ในประเด็นที่คณิตให้ความไว้ว่าขัดกฎหมายรัฐธรรมนูญมาตรา 169 ก็ยิ่งทำให้สายธารแห่งการกู้เงิน 2 ล้านล้านบาท หวั่นไหว

ขณะที่ อภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ หัวหน้าพรรคประชาธิปัตย์ ก็ออกมาเตือนรัฐบาลว่า หากยังเดินหน้าทั้งที่รู้ พ.ร.บ.กู้เงิน 2 ล้านล้านบาท ขัดกฎหมายแม่ของประเทศหลายมาตราจะทำให้รัฐบาลมีปัญหา

ส่งผลให้รัฐบาลถึงกับนั่งไม่ติด กิตติรัตน์ ณ ระนอง รองนายกรัฐมนตรีและ รมว.คลัง ต้องจับเข่าคุยกับ ชัชชาติ สิทธิพันธุ์ รมว.คมนาคม เพื่อตั้งทีมเจ้าหน้าที่ออกมาชี้แจงคณิตเป็นการด่วน ว่าการดำเนินการขอกู้เงินไม่ขัดกฎหมาย แสดงให้เห็นว่ารัฐบาลเห็นข้อท้วงติงของคณิตมีน้ำหนัก

ขณะที่ฝ่ายกฎหมายของรัฐบาลพยายามออกมาโต้ว่า การกู้เงิน 2 ล้านล้านบาท ไม่ถือเป็นเงินแผ่นดิน จึงไม่ขัดกับกฎหมายรัฐธรรมนูญก็ถูกมองว่าเป็นการอธิบายกฎหมายแบบศรีธนญชัย เพราะการกู้เงินที่ออกกฎหมายโดยรัฐบาล และกู้โดยกระทรวงการคลัง ไม่ถือเป็นเงินแผ่นดิน รัฐบาลก็ต้องชี้แจงให้ได้ว่าเป็นเงินกู้ของนาย ก. นาย ข. ที่ไหน จึงออกมาฟันธงแบบว่า เงินกู้ไม่ใช่เงินแผ่นดิน

นอกจากนี้ ประเด็นว่าการออกกฎหมายกู้เงินมีการดำเนินการก่อนหน้านี้มาแล้ว และศาลรัฐธรรมนูญก็เคยพิจารณาว่าไม่ขัดกฎหมายนั้นอาจจะเป็นเรื่องจริง

แต่การออกกฎหมายกู้เงินที่ผ่านมาเป็นไปในรูปของ พ.ร.ก.ในสมัยรัฐบาลของอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ เป็นนายกรัฐมนตรี ออก พ.ร.ก.กู้เงิน 4 แสนล้านบาท มาทำโครงการไทยเข้มแข็ง เพราะตอนนั้นการกู้ในงบประมาณเต็มเพดาน และการเก็บรายได้ของรัฐบาลคาดว่าจะต่ำกว่าเป้า จนทำให้การเบิกจ่ายงบประมาณมีปัญหา ทำให้มีความจำเป็นเร่งด่วน

พอถึงช่วงรัฐบาลยิ่งลักษณ์ ชินวัตร ก็ออก พ.ร.ก.กู้เงินบริหารจัดการน้ำ 3.5 แสนล้านบาท เพราะเกิดน้ำท่วมใหญ่ทำเศรษฐกิจเสียหายกว่า 1.4 ล้านล้านบาท ทำให้มีความจำเป็นเร่งด่วนต้องใช้เงินฟื้นฟูประเทศ

จะเห็นได้ว่า การออก พ.ร.ก.กู้เงินของรัฐบาลในห้วงที่ผ่านมา จึงอยู่ภายใต้เหตุผลที่จำเป็นเร่งด่วน หากไม่ดำเนินการจะทำให้เศรษฐกิจได้รับความเสียหาย ทำให้การออกกฎหมายการเงินไม่ขัดต่อกฎหมายใดๆ ของประเทศ

ทว่า สำหรับการกู้เงิน 2 ล้านล้านบาทนั้น อยู่ในรูปของ พ.ร.บ. ซึ่งถือเป็นครั้งแรกที่มีการกู้เงินในลักษณะนี้ และเป็นจำนวนเงินที่สูงมากเทียบเท่ากับเงินงบประมาณรายจ่ายประจำปีของประเทศในปัจจุบัน มีการผูกพันเงินกู้ถึง 7 ปี มีภาระดอกเบี้ยอีก 3 ล้านล้านบาท ที่ต้องใช้เงินกู้ให้หมดภายใน 50 ปี ซึ่งทำให้ประเทศมีภาระสูงถึง 5 ล้านล้านบาท ดังนั้นการเหมาเข่งว่าเป็นเหมือนการออก พ.ร.ก. เป็นเรื่องโจทย์ใหญ่ที่รัฐบาลจะต้องไปชี้แจงศาลรัฐธรรมนูญในอนาคตอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้

แม้แต้คณิตก็ยังเสนอให้รัฐบาลเลือกใช้ทางอื่น ไม่ว่าจะเป็นการใช้เงินจากงบประมาณ การให้เอกชนร่วมทุน ยิ่งแสดงให้เห็นว่ารัฐบาลมีทางเลือกลงทุนทางอื่นโดยไม่ต้องออก พ.ร.บ.กู้เงิน ให้สุ่มเสียงขัดกับกฎหมายรัฐธรรมนูญ

ถึงแม้ว่าสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ที่เป็นฝ่ายกฎหมายของรัฐบาล ออกมายืนยันว่าการกู้เงินไม่ขัดรัฐธรรมนูญ แต่อย่าลืมว่านั่นคือที่ปรึกษากฎหมายของรัฐบาล

อีกทั้งที่ผ่านมาสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาก็ยืนยันว่า การดำเนินโครงการน้ำ 3.5 แสนล้านบาท ไม่ขัดรัฐธรรมนูญ แต่สุดท้ายศาลปกครองก็ชี้ขาดว่า ไม่ทำตามกฎหมายรัฐธรรมนูญ เพราะไม่ยอมทำการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนผู้มีส่วนได้เสีย ทำให้โครงการน้ำเกยตื้นเดินหน้าต่อไปไม่ได้ถึงทุกวันนี้

ลำพัง พ.ร.ก.กู้เงิน 3.5 แสนล้านบาท รัฐบาลยังพลาดแบบไม่ควรพลาด การกู้เงิน 2 ล้านล้านบาท ซึ่งมีข้อกฎหมายที่ละเอียดอ่อนกว่า รัฐบาลจึงไม่ควรมองข้ามหรือทำเป็นไม่เห็น

เพราะหากศาลรัฐธรรมนูญตีความว่าการกู้เงินขัดกฎหมายรัฐธรรมนูญ ย่อมทำให้รัฐบาลจะต้องหมดสภาพไปพร้อมกับ พ.ร.บ.กู้เงิน 2 ล้านล้านบาท อย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ไปด้วย

เพราะนี่คือกฎหมายการเงิน...