คุณภาพบริการในฝันของคนใช้รถโดยสารประจำทาง

...สุเมธ องกิตติกุล

ระบบขนส่งมวลชนเป็นบริการสาธารณะเพื่อตอบสนองการเดินทางของประชาชนที่มีมาตั้งแต่ในอดีต ซึ่งแต่ละรัฐบาลได้กำหนด นโยบายที่เหมาะสมมาใช้แตกต่างกันไป โดยมีกรมการขนส่งทางบกเป็นหน่วยงานกำกับดูแล ทั้งด้านการให้ใบอนุญาตในการประกอบการกิจการรถโดยสารประจำทางและความปลอดภัย โดยให้ใบอนุญาตเดินรถแก่หน่วยงานรัฐวิสาหกิจ คือ องค์การขนส่งมวลชนกรุงเทพ (ขสมก.) กับบริษัท ขนส่ง (บ.ข.ส.) และบริษัทเอกชน ในการดำเนินการให้บริการรถโดยสารประจำทางประเภทต่างๆ ทั้งในส่วนกลางและส่วนภูมิภาค

การดำเนินนโยบายขนส่งมวลชนที่ผ่านมายังไม่เอื้อให้เกิดการพัฒนาคุณภาพการให้บริการในภาพรวมที่ผู้โดยสารควรได้รับ และผู้ใช้บริการไม่รู้เกี่ยวกับสิทธิและหน้าที่ในฐานะผู้บริโภค รู้เพียงต้องจ่ายค่าโดยสารตามที่กรมการขนส่งทางบกกำหนด

ทั้งนี้ ระบบการให้บริการรถโดยสารสาธารณะแบ่งออกเป็นสองส่วน คือ ระบบการให้บริการในเขตเมือง และระบบการให้บริการระหว่างเมือง มีกรมการขนส่งทางบกกำกับดูแล โดยการให้ใบอนุญาตประกอบการเดินรถ แบ่งออกเป็น 4 หมวด คือ หมวด 1 รถวิ่งภายในเขตเทศบาล/ตัวเมือง กับหมวด 4 คือ รถที่วิ่งภายในจังหวัด (ในกรุงเทพฯ คือ รถวิ่งในซอยเล็ก) หมวด 2 และหมวด 3 รถวิ่งระหว่างจังหวัด โดยรถหมวด 2 คือ รถที่มีปลายทางกรุงเทพมหานคร รถหมวด 3 คือ รถวิ่งระหว่างจังหวัดโดยไม่ผ่านกรุงเทพฯ

โดยทั่วไปบริการขนส่งมวลชนมักประสบภาวะขาดทุน เก็บรายได้ได้น้อยกว่าค่าใช้จ่ายที่เกิดขึ้น ความเหลื่อมล้ำของการบริหารจัดการเดินรถระหว่างหน่วยงานรัฐและเอกชนในด้านความคุ้มทุน ซึ่งรัฐวิสาหกิจทำตามนโยบายรัฐ อาจมีผลประกอบการขาดทุนได้ แต่ก็มีช่องทางขอรับการอุดหนุนจากรัฐบาลได้ ส่วนเอกชนร่วมเดินรถทั้งรายใหญ่และรายย่อยบริหารเส้นทางโดยอิสระ มีรายได้ทางเดียวจากค่าโดยสาร จึงมุ่งบริหารการเดินรถเพื่อให้ได้จำนวนผู้โดยสารมากที่สุด เกิดปัญหาการแข่งรถแย่งรับผู้โดยสารในเส้นทางที่ทับซ้อนกัน

และเนื่องจากกรมการขนส่งทางบกกำหนดราคาค่าโดยสารไว้ ในกรณีเส้นทางที่มีผู้โดยสารน้อย ทำให้ผู้ประกอบการเอกชนจำเป็นต้องลดคุณภาพการให้บริการ เช่น ให้คนขับปฏิบัติหน้าที่เกินกว่าเวลาที่กฎหมายกำหนด เพื่อลดต้นทุนด้านแรงงาน และการบำรุงรักษารถแบบไม่ต่อเนื่อง ทำให้รถอาจมีสภาพไม่ปลอดภัยในการใช้งาน ส่งผลต่อคุณภาพการให้บริการผู้โดยสาร ต้องเสี่ยงภัยจากการที่ทั้งตัวบุคลากรและตัวรถไม่ปลอดภัย

การดำเนินการของรัฐวิสาหกิจกับเอกชนร่วมบริการที่มีศักยภาพในการพัฒนาคุณภาพการให้บริการได้ไม่เท่ากัน การดำเนินการของ ขสมก. และ บ.ข.ส. แม้จะขาดทุนสะสมทุกปี แต่ก็มีส่วนของรายได้ค่าธรรมเนียมการเดินรถ (ค่าเที่ยว/ค่าเส้นทาง) จากภาคเอกชนร่วมบริการปีละหลายร้อยล้านบาท และไม่ได้ถูกนำมาใช้เพื่อแสดงให้เห็นถึงการพัฒนาคุณภาพการให้บริการในภาพรวมที่จะเกิดประโยชน์กับผู้โดยสาร ซึ่งมีทางเลือกน้อย และส่วนใหญ่คือผู้มีรายได้น้อยถึงปานกลาง รวมทั้งทางเลือกจากโครงการใหม่ๆ เช่น รถไฟฟ้า ก็ยังไม่เพียงพอกับความต้องการใช้บริการรถโดยสารที่ยังมีอยู่มาก และต้องการการบริหารจัดการอย่างเป็นระบบ

จำนวนผู้โดยสารไม่เพียงมีผลต่อกำไรหรือขาดทุนของการเดินรถ แต่ยังมีผลต่อคุณภาพการให้บริการด้วย การพูดถึงจำนวนผู้โดยสารมากหรือน้อย จึงควรพิจารณาด้วยว่ามาจากคุณภาพการให้บริการไม่ดี เส้นทางไม่ดี หรือว่าพฤติกรรมการเดินทางของคนเปลี่ยนไป และควรนำปัจจัยเหล่านี้มารวมในการพิจารณาคำนวณอัตราค่าโดยสารที่เหมาะสม

ทั้งนี้ ระบบการให้ใบอนุญาตและการกำกับดูแลในปัจจุบัน ไม่ได้มุ่งเน้นเรื่องการพัฒนาคุณภาพการให้บริการ การออกแบบเส้นทาง การเชื่อมต่อและการกำหนดเที่ยววิ่งยังไม่เหมาะสม ไม่เอื้อให้เกิดการพัฒนาคุณภาพบริการในภาพรวม โดยเฉพาะคุณภาพการให้บริการที่เหมาะสมของรถแต่ละคัน ที่ผู้ประกอบการทุกรายควรตระหนักเป็นประเด็นหลักของการเดินรถโดยสาร เพราะเกี่ยวข้องโดยตรงกับความปลอดภัยของผู้ใช้บริการ เมื่อมีคุณภาพบริการดี ผู้โดยสารย่อมต้องการใช้บริการ มีจำนวนมากขึ้น ก็อาจทำให้ค่าโดยสารถูกลงได้ โดยไม่จำเป็นต้องเรียกร้องการขึ้นค่าโดยสารซึ่งเป็นปลายเหตุและเกี่ยวเนื่องกับนโยบายรัฐ

เรื่องนี้ผู้โดยสารไม่ได้สนใจว่าเป็นรถของผู้ประกอบการรายใด แต่ต้องการขึ้นรถที่ไปในเส้นทางที่ต้องการ พนักงานขับรถดีมีมารยาท เที่ยววิ่งสม่ำเสมอ มาตรงเวลา มีที่นั่ง ไม่แออัด จึงควรมีการปรับปรุงหาแนวทางแก้ไข หากยังต่างทำอยู่เช่นเดิมประชาชนผู้โดยสารรถสาธารณะก็ต้องจำใจใช้บริการที่ไม่มีคุณภาพ และเสี่ยงต่อความปลอดภัยในการใช้บริการต่อไป

ยกตัวอย่างกรณีศึกษาที่ฮ่องกง ซึ่งดำเนินการโดยภาคเอกชนทั้งหมด ไม่มีเงินอุดหนุนจากรัฐ แต่สามารถจัดบริการที่ดี ค่าโดยสารไม่แพง และผู้ประกอบการอยู่ได้ เนื่องจากสามารถทำให้มีจำนวนผู้โดยสารค่อนข้างสูง มีความยืดหยุ่นการบริหารงาน เพื่อรักษาคุณภาพการให้บริการไม่ให้แน่นเกิด โดยในชั่วโมงเร่งด่วนหากผู้โดยสารแน่นเกิน 80% จะมีการเพิ่มจำนวนรถมารองรับ และเพิ่มในลักษณะเป็นโครงข่ายทั้งพื้นที่ ไม่มีการแข่งขันโดยตรง แต่มีการแข่งขันโดยอ้อมบ้างเพื่อรักษาคุณภาพการให้บริการ

การแก้ไขของรัฐควรดูภาพรวมของการให้บริการทั้งระบบและวางแผนนโยบายว่าทำอย่างไร โดยเริ่มต้นที่หน่วยงานของรัฐ ผู้ถือใบอนุญาตประกอบการ คือ ขสมก. และ บ.ข.ส. ว่าต้องการดำเนินการในรูปแบบใด จึงจะนำไปสู่การวางแผนเชิงโครงสร้างทั้งระบบและสามารถบริหารจัดการให้เกิดการให้บริการที่มีคุณภาพได้ ทั้งนี้คุณภาพการให้บริการที่ผู้โดยสารต้องการ คือ มาสม่ำเสมอ จอดตรงป้าย ไม่ขาดระยะ โดยตอนนี้วิธีการที่หลายประเทศนำมาใช้ คือ การจัดทำตารางเวลาเดินรถของรถโดยสารประจำทาง ซึ่งหาก ขสมก. นำมาใช้จะช่วยสร้างคุณภาพการบริการแก่ผู้โดยสารได้ส่วนหนึ่ง

การพัฒนาคุณภาพบริการของรถโดยสารประจำทางจะเกิดขึ้นได้ต้องมีรูปแบบการแข่งขันที่ไม่ผูกขาด หากสามารถตัดตอนอำนาจการผูกขาดลงได้ระดับหนึ่ง เช่น อายุใบอนุญาต 7 ปี ถือว่ายาวเกินไป ทำให้ผู้ประกอบการไม่เกิดแรงผลักดันในการแข่งขันและยังคงดำเนินการในแบบเดิมๆ รวมทั้ง ขสมก. และ บ.ข.ส. เองก็ดำเนินการโดยไม่มีการแข่งขัน การใช้รูปแบบการเจรจาต่อรองในการออกใบอนุญาตเส้นทางเดินรถแก่เอกชนมีข้อครหาเรื่องความไม่โปร่งใส หากเปลี่ยนมาใช้การแข่งขัน ซึ่งอาจจะอยู่ในรูปแบบของการประมูลอย่างโปร่งใส ก็น่าจะทำให้ผู้โดยสารได้รับประโยชน์ที่เป็นรูปธรรมมากขึ้นได้

ปัจจุบันทีดีอาร์ไอร่วมกับกรมการขนส่งทางบกจัดทำโครงการศึกษาต้นทุนการประกอบการรถโดยสารประจำทาง เพื่อกำหนดโครงสร้างอัตราค่าโดยสารรถประจำทางให้เหมาะสม รวมทั้งการศึกษาเชิงนโยบายการกำกับดูแลมาตรฐานความปลอดภัยรถโดยสารสาธารณะ การควบคุมการให้บริการ การควบคุมราคา ซึ่งหากรัฐเข้ามาดูแลจัดการตรงนี้อย่างจริงจัง ก็น่าจะช่วยพัฒนาศักยภาพการให้บริการและความปลอดภัยของรถโดยสารให้เพิ่มขึ้นได้