การเปลี่ยนแปลงองค์กรวุฒิสภากับการแก้ไขรัฐธรรมนูญ ฉบับปี พ.ศ.2550 (ตอนจบ)

การเสนอร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขดังกล่าว จึงเป็นการแก้ระบบการคัดเลือกวุฒิสภาให้กลับมาใช้ระบบเดิมตามรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2540 โดยเป็นการคัดเลือกสมาชิกวุฒิสภาจากการเลือกตั้งทั้งหมด 200 คน เพียงอย่างเดียว โดยประเด็นเรื่องอัตราส่วนของจำนวนสมาชิกวุฒิสภานั้น ตามรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2550 ประเทศไทยได้ใช้ระบบ สมาชิกวุฒิสภา 1 คนต่อ 1 จังหวัด ถือเป็นตัวแทนของแต่ละจังหวัด เช่นเดียวกับประเทศสหรัฐอเมริกา ซึ่งมีสมาชิกวุฒิสภารัฐละ 2 คน โดยไม่ยึดโยงจากจำนวนประชากร และมิได้คำนึงถึงอัตราส่วนจำนวนประชากรซึ่งมีจำนวนไม่เท่ากัน แต่ในการเสนอร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญในครั้งนี้ ได้กลับไปยึดโยงอัตราส่วนจำนวนประชากรกับจำนวนสมาชิกวุฒิสภา 200 คน เหมือนกับรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2540

นอกจากนี้ ยังมีการเสนอแก้ไขกระบวนการในการกำหนดเขตการเลือกตั้ง การคำนวณจำนวนสมาชิกวุฒิสภาในแต่ละเขตเลือกตั้ง และหลักเกณฑ์เบื้องต้นในการหาเสียงเลือกตั้งของสมาชิกวุฒิสภา รวมทั้งแก้ไขวาระการดำรงตำแหน่งของสมาชิกวุฒิสภาให้สามารถดำรงตำแหน่งติดต่อกันเกินกว่าหนึ่งวาระได้ วาระละ 6 ปี นอกจากนี้ยังมีการกำหนดบทเฉพาะกาลเพื่อรองรับให้สมาชิกวุฒิสภาที่ยังดำรงตำแหน่งอยู่ในวันที่รัฐธรรมนูญนี้ใช้บังคับ ยังคงเป็นสมาชิกวุฒิสภาต่อไป กำหนดกระบวนการในการดำเนินการให้มีพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภา เพื่อให้สอดคล้องกับการแก้ไขเพิ่มเติมที่ให้มีสมาชิกวุฒิสภาที่มาจากการเลือกตั้งเท่านั้น และให้สมาชิกวุฒิสภาซึ่งมาจากการเลือกตั้งที่ดำรงตำแหน่งอยู่เป็นอันสิ้นสุดสมาชิกภาพในวันที่สมาชิกวุฒิสภาที่ได้รับเลือกตั้งใหม่เข้ารับหน้าที่ และให้สมาชิกวุฒิสภาซึ่งมาจากการสรรหาเท่าที่เหลืออยู่ ยังคงมีสมาชิกภาพต่อไปจนกว่าจะครบวาระตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญก่อนการแก้ไขเพิ่มเติมโดยรัฐธรรมนูญนี้ รวมถึงยังมีการเสนอเปลี่ยนแปลงเงื่อนไข คุณสมบัติของสมาชิกวุฒิสภา โดยผู้ที่เป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรสามารถลาออกไปสมัครสมาชิกวุฒิสภาได้ทันที รวมถึงบุพการี สามี ภรรยา ของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภาสามารถสมัครได้

จากผลการประชุมคณะกรรมาธิการพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ในวาระ 2 นี้ ได้มีการเสนอแก้ไขบทเฉพาะกาล มาตรา 12 วรรคสอง ใจความว่า “เมื่อได้มีพระราชกฤษฎีกากำหนดให้มีการเลือกตั้งสมาชิกวุฒิสภาเป็นการทั่วไปตามวรรคหนึ่งแล้ว สมาชิกวุฒิสภาตามมาตรา 10 จะปฏิบัติหน้าที่เกี่ยวกับการพิจารณาให้บุคคลดำรงตำแหน่งหรือถอดถอนบุคคลใดออกจากตำแหน่งตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญมิได้ จนกว่าสมาชิกวุฒิสภาซึ่งมาจากการเลือกตั้งทั่วไปตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยรัฐธรรมนูญนี้เข้าปฏิบัติหน้าที่” ดังนั้นจะเห็นได้ว่าบทบัญญัติดังกล่าวเป็นการลดอำนาจในการแต่งตั้งและถอดถอนบุคคลใดจากการดำรงตำแหน่งตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญของสมาชิกวุฒิสภาลง ซึ่งไม่เคยปรากฏมาก่อนและเป็นหลักการที่แตกต่างจากเดิม กล่าวคือ องค์กรวุฒิสภาในรอบ 6 ปีที่ผ่านมา แม้ว่าจะมีสมาชิกวุฒิสภาประเภทสรรหาหมดวาระลง ก็มิได้มีการลดอำนาจของสมาชิกวุฒิสภาที่ดำรงตำแหน่งอยู่ในขณะนั้นแต่อย่างใด

ทั้งนี้ ตามที่มีผู้ร้องขอให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่า การแก้ไขรัฐธรรมนูญ มาตรา 291 เพื่อจัดตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญขึ้นมาทำหน้าที่พิจารณายกร่างรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับ เป็นการล้มล้างการปกครอง หรือเป็นการให้ได้มาซึ่งอำนาจปกครอง โดยวิถีทางที่มิได้บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญหรือไม่ ศาลรัฐธรรมนูญได้วินิจฉัยในคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญที่ 1822/2555 โดยศาลรัฐธรรมนูญได้วินิจฉัยไว้ว่า “...อำนาจในการก่อตั้งองค์กรสูงสุดทางการเมืองหรืออำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญ เป็นอำนาจของประชาชนอันเป็นที่มาโดยตรงในการให้กำเนิดรัฐธรรมนูญ โดยถือว่ามีอำนาจเหนือรัฐธรรมนูญที่ก่อตั้งระบบกฎหมายและองค์กรทั้งหลายในการใช้อำนาจทางการเมืองการปกครอง เมื่อองค์กรที่ถูกจัดตั้งมีเพียงอำนาจตามรัฐธรรมนูญที่กำหนดไว้ และอยู่ภายใต้รัฐธรรมนูญ จึงเป็นไปไม่ได้ที่จะให้องค์กรนั้นใช้อำนาจที่ได้รับมอบหมายจากรัฐธรรมนูญนั้นเองกลับไปแก้รัฐธรรมนูญเหมือนการใช้อำนาจแก้ไขกฎหมายธรรมดา

ประเทศไทยเป็นประเทศที่ปกครองด้วยระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข เป็นประเทศที่ใช้ระบบประมวลกฎหมายที่ยึดหลักความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญที่รัฐธรรมนูญจะต้องกำหนดวิธีการหรือกระบวนการแก้ไขเปลี่ยนแปลงรัฐธรรมนูญไว้เป็นพิเศษแตกต่างจากกฎหมายโดยทั่วไป การตรารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 เป็นกระบวนการที่ได้ผ่านการลงประชามติโดยตรงของประชาชนผู้เป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตย ประชาชนจึงเป็นผู้สถาปนารัฐธรรมนูญ

ดังนั้น การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 291 แม้จะเป็นอำนาจของรัฐสภาก็ตาม แต่การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญยังไม่สอดคล้องกับเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ มาตรา 291 เนื่องจากรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันนี้ได้มาโดยการลงประชามติของประชาชน ก็ควรจะได้ให้ประชาชนผู้มีอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญได้ลงประชามติเสียก่อนว่าสมควรจะมีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่ หรือรัฐสภาจะใช้อำนาจในการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญเป็นรายมาตราก็เป็นความเหมาะสมและเป็นอำนาจของรัฐสภาที่จะดำเนินการดังกล่าวนี้ได้ ซึ่งจะเป็นการสอดคล้องกับเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ มาตรา 291” นั้น

การที่องค์กรวุฒิสภาซึ่งถือเป็นส่วนหนึ่งขององค์กรนิติบัญญัติ ซึ่งเป็นองค์กรสูงสุดทางการเมือง อันเป็นองค์กรหนึ่งที่ใช้อำนาจอธิปไตย การเสนอแก้ไขรัฐธรรมนูญตามประเด็นในเรื่ององค์กรวุฒิสภาต่างๆ ดังกล่าว แม้จะเป็นเพียงการแก้ไขรายมาตรา ซึ่งเป็นเพียงนิติวิธีเท่านั้น แต่เนื่องจากเป็นการเปลี่ยนแปลงแก้ไขที่กระทบต่อองค์กรวุฒิสภาอันถือเป็นองค์กรสูงสุดทางการเมืองและถือเป็นการแก้ไขอันเกี่ยวกับองค์กรหนึ่งในอำนาจอธิปไตย จึงเป็นประเด็นน่าติดตามว่าการเสนอขอแก้ไขรัฐธรรมนูญในประเด็นดังกล่าวข้างต้นจะถือว่าเป็นการเปลี่ยนแปลงอำนาจองค์กรสูงสุดทางการเมืองหรือไม่

และหากการแก้ไขรายมาตราดังกล่าวมีผลกระทบต่อองค์กรสูงสุดทางการเมืองจะต้องมีการดำเนินการทำประชามติหรือไม่ หากมีผู้ไปยื่นคำร้องต่อศาลรัฐธรรมนูญว่าการเสนอขอแก้ไขรัฐธรรมนูญดังกล่าวไม่เป็นไปตามมาตรา 68 คงต้องรอคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญต่อไปว่าศาลรัฐธรรมนูญจะวินิจฉัยไปทิศทางใด

หากศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่า การเสนอแก้ไขรัฐธรรมนูญดังกล่าวมีผลกระทบกับองค์กรสูงสุดทางการเมือง ก็คงต้องมีการผ่านกระบวนการทำประชามติกันต่อไปดังคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญดังกล่าวข้างต้น ในทางตรงกันข้าม หากศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่าการเสนอแก้ไขรัฐธรรมนูญดังกล่าว ซึ่งมีการเปลี่ยนแปลงองค์กรวุฒิสภาซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของอำนาจทางรัฐสภาอันเป็นส่วนหนึ่งของอำนาจอธิปไตยสามารถกระทำได้แล้วไซร้ ก็คงจะมีการยื่นขอแก้ไขเปลี่ยนแปลงอำนาจองค์กรใดๆ อันเป็นอำนาจอธิปไตยหรืออำนาจขององค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญได้ในอนาคตต่อไป