“พีมูฟ” กับเรื่องไม่ยอมมูฟ

ตั้งแต่เมื่อวันที่ 6 พ.ค.ที่ผ่านมา ได้มีกลุ่มชาวบ้านในนาม “ขบวนการประชาชนเพื่อสังคมที่เป็นธรรม” หรือ “พีมูฟ” จำนวนประมาณ 1,000 คน เดินทางมาปักหลักชุมนุมหน้าทำเนียบรัฐบาลและข้างกระทรวงศึกษาธิการ เพื่อเรียกร้องให้รัฐบาลเร่งแก้ไขปัญหาความเดือดร้อน อันเนื่องมาจากผลพวงของการพัฒนาที่ไม่เป็นธรรมมาอย่างยาวนาน

“พีมูฟ” เกิดจากการรวมตัวของเครือข่ายของเกษตรกรรายย่อยและคนจนหลายเครือข่าย ที่ได้รับผลกระทบจากการพัฒนาประเทศที่ผิดพลาดในอดีต เช่น เครือข่ายสลัม 4 ภาค สหพันธ์เกษตรกรภาคเหนือ เครือข่ายปฏิรูปที่ดินภาคอีสาน สมัชชาคนจนกรณีเขื่อนปากมูล เครือข่ายปฏิรูปที่ดินเทือกเขาบรรทัด ฯลฯ

ปัญหาความเดือดร้อนของพีมูฟ มีทั้งเรื่องที่ดินทำกินและที่อยู่อาศัย ปัญหาที่เกิดจากการสร้างเขื่อน ปัญหาการไร้สิทธิสถานะและชาติพันธุ์ ปัญหาจากเหมืองและโรงไฟฟ้า ปัญหาการทำเกษตรพันธสัญญา รวมทั้งปัญหาความไม่เป็นธรรมจากกระบวนการยุติธรรม

พีมูฟได้ร่วมกันเรียกร้องให้รัฐบาลแก้ไขปัญหาต่างๆ ที่กล่าวถึงข้างต้นมาอย่างต่อเนื่อง ก่อนการเลือกตั้งใหญ่ในปี 2554 ได้จัดเวทีสัญญาประชาคมพบพรรคการเมืองขึ้น ในเดือน ส.ค. 2554 ได้เดินทางด้วยขบวนรถมอเตอร์ไซค์และรถยนต์จากทุกภาคเข้าเจรจากับตัวแทนพรรคเพื่อไทยเพื่อร่วมกันจัดทำร่างนโยบายของรัฐบาลสำหรับเสนอต่อรัฐสภา ทำให้ประเด็นปัญหาของคนจนหลายเรื่องถูกบรรจุไว้ในนโยบายของรัฐบาล ต่อมาในเดือน ต.ค. 2554 ได้มีการเจรจาที่ทำเนียบรัฐบาลระหว่างรัฐบาลกับตัวแทนของพีมูฟ มีการตั้งคณะกรรมการอำนวยการเพื่อเป็นกลไกหลักในการแก้ไขปัญหา

กลางเดือน มี.ค. 2555 พีมูฟได้พบกับนายกรัฐมนตรีที่ จ.เชียงใหม่ เพื่อยื่นข้อเรียกร้องอีกครั้งหนึ่ง นายกฯ ยิ่งลักษณ์ จึงได้ลงนามในคำสั่งสำนักนายกรัฐมนตรีแต่งตั้ง “คณะกรรมการแก้ไขปัญหาของขบวนการประชาชนเพื่อสังคมที่เป็นธรรม” โดยมีรองนายกฯ เป็นประธานคณะกรรมการ (ยงยุทธ วิชัยดิษฐ) ก่อนจะเปลี่ยนมาเป็นรองนายกฯ เฉลิม อยู่บำรุง พร้อมแต่งตั้งอนุกรรมการขึ้นอีก 10 คณะ เพื่อขับเคลื่อนการแก้ไขปัญหา แต่ปรากฏว่ากลไกดังกล่าวไม่สามารถดำเนินการใดๆ ได้ ทางพีมูฟจึงต้องมาชุมนุมกันที่ทำเนียบอีกครั้งเพื่อทวงถามความคืบหน้าการแก้ปัญหาจากรัฐบาล

ผลจากการชุมนุมครั้งนี้ ทางรองนายกฯ เฉลิม ได้รับปากนำประเด็นปัญหา 4 เรื่อง ได้แก่ 1.การคุ้มครองพื้นที่โฉนดชุมชน 2.โครงการนำร่องธนาคารที่ดิน 3.เรื่องการอนุญาตก่อสร้างบ้านมั่นคง 4.การตั้งคณะกรรมการการแก้ปัญหาชาวบ้านปากมูล เข้าสู่การพิจารณาของ ครม.ในวันที่ 14 พ.ค. แต่กลับไม่มีการพิจารณาตามนั้น ทำให้ทางพีมูฟประกาศจะมีการชุมนุมยืดเยื้อออกไปอีกเพื่อเฝ้าจับตาการประชุม ครม.ในครั้งต่อไป

ปัญหาและความเดือดร้อนต่างๆ ของสมาชิกพีมูฟเป็นเรื่องที่สร้างผลกระทบต่อชีวิตผู้คนตัวเล็กๆ (จำนวนมาก) แต่ล้วนมีสาเหตุมาจากปัญหาใหญ่ๆ ในด้านกระบวนการกำหนดและตัดสินใจนโยบายสาธารณะของประเทศไทย ซึ่งเป็นปัญหาเชิงโครงสร้างและระบบทั้งในด้านระบบกฎหมาย ด้านการใช้เครื่องมือตัดสินใจ ด้านแนวคิด ด้านการมีส่วนร่วมของภาคประชาชน ฯลฯ ทำให้ไม่เกิดความก้าวหน้าในการแก้ไขปัญหา ตัวอย่างเช่น กรณีเขื่อนปากมูลเป็นปัญหาที่หมักหมมเรื้อรังมานานกว่า 24 ปี

ปัญหาสำคัญเชิงระบบและโครงสร้างของกระบวนการกำหนดและตัดสินใจนโยบายสาธารณะของประเทศไทยที่จะขยายรายละเอียดในบทความนี้มี 2 ประการ คือ ด้านระบบกฎหมาย และด้านเครื่องมือการตัดสินใจโครงการพัฒนาขนาดใหญ่

ด้านระบบกฎหมาย : ในขณะที่ภาคประชาชน พลเมืองที่ตื่นตัว ผู้นำชุมชน องค์กรพัฒนาเอกชนได้ยึดถือบทบัญญัติตามรัฐธรรมนูญเกี่ยวกับเรื่องกระบวนการมีส่วนร่วม เรื่องสิทธิชุมชนในด้านการร่วมบริหารจัดการและใช้ประโยชน์ฐานทรัพยากรและความหลากหลายทางชีวภาพอย่างสมดุลและยั่งยืน การตรวจสอบการใช้อำนาจของรัฐ ฯลฯ

แต่หน่วยงานภาครัฐและรัฐบาลยังคงยึดถือกฎหมายในระดับพระราชบัญญัติที่ให้อำนาจและหน้าที่หน่วยงานของรัฐในการปฏิบัติงาน ซึ่งมีกฎหมายเป็นจำนวนมากโดยเฉพาะในด้านทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมที่ได้บัญญัติขึ้นตั้งแต่ปลายทศวรรษ 2490 หรือในช่วงทศวรรษ 2500 โดยมีเนื้อหาไม่รองรับหรือขัดแย้งกับบทบัญญัติตามรัฐธรรมนูญ

รวมทั้งบริบทสภาพแวดล้อมทางเศรษฐกิจและสังคมในปัจจุบัน ตัวอย่างกรณีปัญหาของพีมูฟที่เกี่ยวโยงและสะท้อนสาเหตุในประเด็นนี้ เช่น กรณีโฉนดชุมชน การจัดตั้งธนาคารที่ดิน ปัญหาการไร้สิทธิสถานะและชาติพันธุ์

อย่างไรก็ดี การแก้ไขกฎหมายทุกฉบับซึ่งมีอยู่เป็นจำนวนมากให้สอดคล้องและรองรับกับบทบัญญัติตามรัฐธรรมนูญเป็นเรื่องที่เป็นไปได้ยาก จำเป็นที่ต้องเร่งผลักดันกฎหมายใหม่บางฉบับที่เป็นตัวขัดขวางกฎหมายฉบับอื่นๆ ตัวอย่างเช่น กฎหมายว่าด้วยสิทธิชุมชนกฎหมายว่าด้วยการมีส่วนร่วมในกระบวนการนโยบายสาธารณะ ฯลฯ เพื่อเป็นกฎหมายกลางที่กำหนดมาตรฐานขั้นต่ำในการปฏิบัติร่วมกันของผู้มีส่วนได้ส่วนเสียและยึดโยงกับกฎหมายอื่นๆ ที่เกี่ยวข้อง

ด้านเครื่องมือการตัดสินใจโครงการพัฒนาขนาดใหญ่ : เครื่องมือหลักที่มีอยู่ในปัจจุบัน คือ การจัดทำรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ (EIA และ EHIA) ซึ่งมีปัญหาในเชิงโครงสร้างและระบบการดำเนินงานอยู่มาก เช่น เป็นการประเมินในระดับโครงการ แต่สาเหตุปัญหาหรือความขัดแย้งเป็นผลมาจากระดับนโยบายหรือแผน การขาดกลไกที่มีประสิทธิภาพในการกำกับดูแลให้ปฏิบัติตามมาตรการลดผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อมหรือสุขภาพ ฯลฯ

ตัวอย่างกรณีปัญหาของพีมูฟที่เกี่ยวโยงและสะท้อนสาเหตุในประเด็นนี้ เช่น ปัญหาที่เกิดจากการสร้างเขื่อน ปัญหาจากเหมืองและโรงไฟฟ้า ปัญหากรณีเขื่อนปากมูล ฯลฯ ที่ผ่านมา แม้ว่ามีความพยายามปฏิรูประบบ EIA/EHIA อยู่หลายครั้ง แต่ยังไม่ประสบผลสำเร็จ

สาเหตุปัญหาข้างต้นนี้ทำให้เรื่องที่ “พีมูฟ” เรียกร้องผลักดันยังไม่ “มูฟ” ไปไหน สิ่งที่รัฐบาลชุดต่างๆ ทำเป็นเพียงการจัดตั้งคณะกรรมการหรือคณะทำงานขึ้นมาเพื่อซื้อเวลา การ “มูฟ” จะเกิดขึ้นจริงได้ จำเป็นต้องมีการปฏิรูประบบและโครงสร้างของกระบวนการกำหนดและตัดสินใจนโยบายสาธารณะของประเทศไทยไปพร้อมกันด้วย