อนาคตประเทศไทยกับเงินกู้ 2 ล้านล้าน

จากบทความตอนที่แล้วที่ผมได้กล่าวในเบื้องต้นถึงโครงการลงทุนพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่งของประเทศที่รัฐบาลจะต้องมีการกู้เงินเพื่อลงทุนเป็นจำนวน 2 ล้านล้านบาท ในอีก 7 ปีข้างหน้า โดยที่กฎหมายเพื่อการกู้เงินนี้อยู่ระหว่างการพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎร และน่าจะมีผลบังคับใช้ได้ภายในช่วงเดือน ส.ค. 2556 สำหรับบทความในตอนนี้ ผมจะขอวิเคราะห์ในรายละเอียดของแนวทางการปฏิบัติของแผนการกู้เงิน 2 ล้านล้านบาทของรัฐบาลครับ

ก่อนอื่นการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่งของประเทศ ภายใต้นโยบายรัฐบาลในปัจจุบันประกอบด้วย 3 ยุทธศาสตร์หลัก

(1) ยุทธศาสตร์ปรับเปลี่ยนรูปแบบการขนส่งสินค้าทางถนนสู่การขนส่งที่มีต้นทุนต่ำกว่า

(2) ยุทธศาสตร์พัฒนาโครงสร้างพื้นฐานและสิ่งอำนวยความสะดวกในการเดินทางและขนส่งไปสู่ศูนย์กลางของภูมิภาคทั่วประเทศและเชื่อมโยงกับประเทศเพื่อนบ้าน

(3) ยุทธศาสตร์พัฒนาและปรับปรุงระบบขนส่งเพื่อยกระดับความคล่องตัว อันจะเป็นการอำนวยความสะดวกด้านคมนาคมแก่ประชาชนทั้งในพื้นที่ชนบท พื้นที่เมือง และพื้นที่เศรษฐกิจที่สำคัญ รวมทั้งเป็นการเชื่อมโยงฐานการผลิตกับฐานการส่งออกระหว่างภูมิภาคต่างๆ ของประเทศและประเทศเพื่อนบ้าน เพื่อให้ประเทศไทยเป็นศูนย์กลางด้านการคมนาคมขนส่ง ซึ่งจะเป็นการเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศ ลดต้นทุนค่าใช้จ่ายการ บริหารจัดการระบบการขนส่ง ตลอดจนอำนวยความสะดวกในการเดินทางของประชาชน

ยุทธศาสตร์ที่ 1 การปรับเปลี่ยนรูปแบบการขนส่งสินค้าทางถนนมาสู่การขนส่งที่มีต้นทุนต่ำกว่า (Modal Shift & Multimodal) ใช้เงินรวม 309,564 ล้านบาท

ยุทธศาสตร์ที่ 2 การพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานและสิ่งอำนวยความสะดวกในการเดินทางและขนส่งไปสู่ศูนย์กลางของภูมิภาคทั่วประเทศ และเชื่อมโยงกับประเทศเพื่อนบ้าน (Connectivity) ใช้เงิน 954,757 ล้านบาท

ยุทธศาสตร์ที่ 3 การพัฒนาและปรับปรุงระบบขนส่งเพื่อยกระดับความคล่องตัว (Mobility) ใช้เงิน 672,503 ล้านบาท

รวม 3 ยุทธศาสตร์ 2,000,000 ล้านบาท

ทั้งนี้ รัฐบาลได้ให้เหตุผลของความจำเป็นที่ต้องกู้เงินว่า การพัฒนาระบบโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่งของประเทศขนาดใหญ่จำเป็นต้องดำเนินการให้มีความเชื่อมโยงกัน และมีแหล่งเงินแน่นอนที่จะนำมาใช้จ่ายอย่างต่อเนื่องติดต่อกันหลายปีจนกว่าเสร็จสิ้นโครงการ

นอกจากนั้น รัฐบาลต้องการให้มีความชัดเจนของแผนการลงทุนและแผนการจัดหาเงินสำหรับการลงทุนโครงสร้างพื้นฐาน รวมทั้งเสริมสร้างความมั่นใจของภาคเอกชนที่จะสามารถเข้าถึงข้อมูลการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานของรัฐบาลที่ชัดเจนและต่อเนื่อง เพื่อจะทำให้ภาคเอกชนสามารถเตรียมพร้อมและจัดทำแผนการลงทุนของตนเองควบคู่ไปกับแนวทางการลงทุนของรัฐบาลได้อย่างเหมาะสม จึงเป็นที่มาของความจำเป็นที่จะต้องกู้เงินขึ้นเป็นการเฉพาะ เพื่อเป็นแหล่งเงินที่จะนำมาใช้จ่ายในการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานดังกล่าวในวงเงิน 2 ล้านล้านบาท ระยะเวลาประมาณ 7 ปี หรือไม่เกินวันที่ 31 ธ.ค. 2563 และสามารถกู้เงินบาทหรือเงินตราต่างประเทศได้

หลายคนอาจจะเป็นห่วงภาระทางการคลังและปัญหาหนี้สาธารณะที่จะสูงขึ้นกว่า 2 ล้านล้านบาท ซึ่งในกฎหมายกู้เงินนี้ รัฐบาลได้กำหนดแนวทางการชำระคืนเงินกู้เพื่อเป็นการรักษาวินัยทางการคลัง โดยกำหนดให้รัฐบาลต้องจัดสรรงบประมาณรายจ่ายประจำปีเพื่อชำระหนี้เงินกู้ให้เสร็จภายใน 50 ปี โดยเริ่มจัดสรรภายในปีที่ 11 นับแต่กฎหมายมีผลบังคับใช้ พร้อมทั้งกำหนดวงเงินขั้นต่ำในการชำระหนี้แบบขั้นบันได คือ

(1) ปีที่ 1120 ไม่ต่ำกว่า 1% ของ 2 ล้านล้านบาทต่อปี

(2) ปีที่ 2130 ไม่ต่ำกว่า 2% ของ 2 ล้านล้านบาทต่อปี

(3) ปีที่ 3140 ไม่ต่ำกว่า 3% ของ 2 ล้านล้านบาทต่อปี

(4) ปีที่ 4150 ไม่ต่ำกว่า 4% ของ 2 ล้านล้านบาทต่อปี

โดยหากในปีงบประมาณใดมีการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายเพื่อชำระคืนต้นเงินกู้เกินกว่าจำนวนที่กำหนดไว้ใน (1)(4) ให้สามารถนำงบประมาณรายจ่ายมาถัวเฉลี่ยในปีอื่นของแต่ละช่วงเวลาได้โดยคำนึงถึงภาวะเศรษฐกิจ แต่เมื่อมีการถัวเฉลี่ยแล้วจะต้องไม่ต่ำกว่าจำนวนที่กำหนดไว้ใน (1)(4) ของแต่ละช่วงเวลา

ในการเสนอโครงการลงทุนที่จะใช้เงินกู้ 2 ล้านล้านบาทนี้ หน่วยงานเจ้าของโครงการจะต้องเสนอโครงการต่อกระทรวงการคลัง สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ และสำนักงบประมาณเพื่อเสนอความเห็นประกอบการพิจารณาของคณะรัฐมนตรีเกี่ยวกับความพร้อม กรอบวงเงินดำเนินการ และแผนการดำเนินงาน ก่อนเสนอคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาอนุมัติโครงการและอนุมัติจัดสรรวงเงินกู้ต่อไป โดยหน่วยงานเจ้าของโครงการจะต้องปฏิบัติตามกฎหมายที่เกี่ยวข้องก่อนเริ่มโครงการด้วย

ในการบริหารจัดการโครงการจะต้องปฏิบัติตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีที่จะออกภายหลังเมื่อกฎหมายมีผลบังคับใช้แล้ว โดยในเบื้องต้น จะกำหนดให้สำนักงบประมาณและกระทรวงการคลังเป็นผู้พิจารณาอนุมัติแผนงานและแผนการใช้จ่ายเงินกู้ภายใต้วงเงินกู้ที่ได้รับอนุมัติจากคณะรัฐมนตรี และหน่วยงานเจ้าของโครงการจะเบิกจ่ายเงินกู้ตามหลักเกณฑ์ที่กระทรวงการคลังกำหนด

ในการติดตาม ประเมินผล และการรายงาน กระทรวงเจ้าสังกัดของหน่วยงานเจ้าของโครงการจะต้องจัดให้มีระบบการติดตามและประเมินผลโครงการและแผนงาน และรายงานต่อกระทรวงการคลัง โดยกฎหมายกำหนดให้กระทรวงการคลังจะต้องมีการรายงานการกู้เงิน ผลการดำเนินงาน และการประเมินผลการดำเนินการตามแผนงานในปีงบประมาณที่ผ่านมาให้สภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาทราบภายใน 120 วันนับแต่วันสิ้นปีงบประมาณ

ผมคิดว่า การลงทุนโครงสร้างระบบขนส่งของประเทศเป็นสิ่งที่จำเป็น ซึ่งผมเห็นว่า ในวิธีการบริหารจัดการจำเป็นต้องอาศัยความร่วมมือระหว่างหน่วยงานราชการที่จะผลักดันโครงการลงทุนต่างๆ ให้เป็น Priority ของนโยบายรัฐในอีก 7 ปีข้างหน้า ต้องมีการศึกษาความเป็นไปได้ของโครงการ (Feasibility Study) เพื่อให้เป็นการลงทุนที่คุ้มค่าเงิน (Value for money) ในการกู้เงินภายใต้สถานการณ์ปัจจุบันอาจจะต้องเน้นการกู้เงินในประเทศเป็นหลัก เพื่อไม่ให้กระทบต่อค่าเงินบาท และใช้ประโยชน์จากสภาพคล่องที่ทางการประเมินว่ามีอยู่ถึงกว่า 2 ล้านล้านบาทในปัจจุบัน สำหรับประเด็นที่กังวลเรื่องหนี้สาธารณะ กระทรวงการคลังยืนยันว่า การกู้เงินจะส่งผลทำให้ระดับหนี้สาธารณะเพิ่มขึ้น แต่ประเมินว่าสัดส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP จะสูงขึ้นไม่เกินร้อยละ 50 ของ GDP ในระยะเวลาประมาณ 7 ปี ซึ่งยังคงอยู่ภายใต้กรอบความยั่งยืนทางการคลังไม่เกินร้อยละ 60 ของ GDP นอกจากนี้ ผมคิดว่า รัฐบาลควรเปิดโอกาสให้ภาคประชาชนสามารถมีส่วนร่วมในการตรวจสอบการทำงานของรัฐ เพื่อสร้างความโปร่งใสในการดำเนินการครับ ขอให้โชคดีและจะรอดูการเปลี่ยนแปลงของประเทศไทยในอีก 7 ปีข้างหน้าจริงๆ ครับ