ข้อสังเกตร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญฉบับปี 2550 (ตอน 1)

ตามที่ได้มีการเสนอให้พิจารณาร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่...) พุทธศักราช... โดยมีการเสนอร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติมทั้งสิ้น 3 ฉบับ ได้แก่ ฉบับที่ 1 แก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ว่าด้วยการกำหนดให้วุฒิสภามาจากการเลือกตั้ง และแก้ไขการเว้นวรรคของสมาชิกวุฒิสภา โดยเป็นการแก้ไขเพิ่มเติมมาตรา 111 มาตรา 112 มาตรา 115 มาตรา 116 วรรค 2 มาตรา 117 มาตรา 118 มาตรา 120 และมาตรา 241 วรรค 1 และยกเลิกมาตรา 113 และมาตรา 114

ฉบับที่ 2 แก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ว่าด้วยการทำหนังสือสัญญากับนานาประเทศหรือองค์การระหว่างประเทศ โดยเป็นการแก้ไขเพิ่มเติมมาตรา 190

และฉบับที่ 3 แก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ว่าด้วยการใช้สิทธิเพื่อพิทักษ์รัฐธรรมนูญ การเสนอเรื่องต่อศาลรัฐธรรมนูญ และยกเลิกการเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งของหัวหน้าพรรคการเมืองและกรรมการบริหารพรรคการเมือง ในกรณีที่ศาลรัฐธรรมนูญมีคำสั่งยุบพรรคการเมืองตามมาตรา 68 โดยเป็นการแก้ไขเพิ่มเติมมาตรา 68 นอกจากนี้ยังมีการเสนอยกเลิกบทบัญญัติว่าด้วยการยุบพรรคการเมืองและการเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งของหัวหน้าพรรคการเมืองและกรรมการบริหารพรรคการเมือง ในกรณีที่ผู้สมัครรับเลือกตั้งกระทำการฝ่าฝืนพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและการได้มาซึ่งสมาชิกวุฒิสภา โดยเสนอให้ยกเลิกวรรค 2 ของมาตรา 237

ผู้เขียนขอตั้งข้อสังเกตเกี่ยวกับการแก้ไขเพิ่มเติมร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ทั้ง 3 ฉบับ ดังนี้

ฉบับที่ 1 เป็นการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย โดยกำหนดให้วุฒิสภามาจากการเลือกตั้ง จำนวน 200 คน รวมทั้งกำหนดกระบวนการในการกำหนดเขตการเลือกตั้ง การคำนวณจำนวนสมาชิกวุฒิสภาในแต่ละเขตเลือกตั้ง และหลักเกณฑ์เบื้องต้นในการหาเสียงเลือกตั้งของสมาชิกวุฒิสภา รวมทั้งแก้ไขวาระการดำรงตำแหน่งของสมาชิกวุฒิสภาให้สามารถดำรงตำแหน่งติดต่อกันเกินกว่าหนึ่งวาระได้

นอกจากนี้ ยังมีการกำหนดบทเฉพาะกาลเพื่อรองรับให้สมาชิกวุฒิสภาที่ยังดำรงตำแหน่งอยู่ในวันที่รัฐธรรมนูญนี้ใช้บังคับ ยังคงเป็นสมาชิกวุฒิสภาต่อไป ทั้งกำหนดกระบวนการในการดำเนินการให้มีพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภาเพื่อให้สอดคล้องกับการแก้ไขเพิ่มเติมที่ให้มีสมาชิกวุฒิสภาที่มาจากการเลือกตั้งเท่านั้น และให้สมาชิกวุฒิสภาซึ่งมาจากการเลือกตั้งที่ดำรงตำแหน่งอยู่เป็นอันสิ้นสุดสมาชิกภาพในวันที่สมาชิกวุฒิสภาที่ได้รับเลือกตั้งใหม่เข้ารับหน้าที่ และให้สมาชิกวุฒิสภาซึ่งมาจากการสรรหาเท่าที่เหลืออยู่ ยังคงมีสมาชิกภาพต่อไปจนกว่าจะครบวาระตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญก่อนการแก้ไขเพิ่มเติมโดยรัฐธรรมนูญนี้

การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญฉบับนี้ เป็นการแก้ไขการเว้นวรรคของสมาชิกวุฒิสภา ให้กลับมาสมัครเป็นสมาชิกวุฒิสภาได้เลยอีกครั้งซึ่งแตกต่างจากสมาชิกวุฒิสภาตามรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2540 ซึ่งมีบทเว้นวรรคด้วย และมีข้อน่าสังเกตคือ ตามรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2540 ให้อำนาจหน้าที่แก่สมาชิกวุฒิสภามากกว่าสมาชิกวุฒิสภาตามรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2550 บทเว้นวรรคของสมาชิกวุฒิสภาตามรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2550 ควรจะมีเหมือนของรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2540 หรือไม่ โดยถ้าพิจารณาอำนาจของสมาชิกวุฒิสภาตามรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2540 นั้น สมาชิกวุฒิสภามีอำนาจแต่งตั้งองค์กรอิสระ แต่ตามรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2550 การสรรหาและเลือกองค์กรอิสระกระทำโดยคณะกรรมการสรรหาไม่ใช่สมาชิกวุฒิสภา สมาชิกวุฒิสภาเพียงแต่ให้ความเห็นชอบรายชื่อบุคคลที่ได้รับการสรรหาเท่านั้น ซึ่งสมาชิกวุฒิสภาตามรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2550 ควรให้โอกาสสมัครเป็นสมาชิกวุฒิสภาอีกครั้งหรือไม่ เนื่องจากอำนาจหน้าที่ไม่เท่ากัน และถ้ามีโอกาสประชาชนก็จะเป็นคนตัดสินว่าจะได้รับเลือกตั้งเป็นสมาชิกวุฒิสภาอีกครั้งหรือไม่ รวมทั้งมีประเด็นถกเถียงตามรัฐธรรมนูญมาตรา 122 ในเรื่องการปราศจากการขัดกันแห่งผลประโยชน์ ในการยื่นสนับสนุนญัตติเพื่อให้มีโอกาสได้รับการสมัครเป็นสมาชิกวุฒิสภาเลือกตั้งอีกครั้งหนึ่งของสมาชิกวุฒิสภาซึ่งมาจากการเลือกตั้ง

ทั้งนี้ ร่างรัฐธรรมนูญฉบับดังกล่าวยังเป็นการเปลี่ยนระบบที่มาของสมาชิกวุฒิสภา ซึ่งเดิมตามรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2540 ได้กำหนดให้สมาชิกวุฒิสภามาจากการเลือกตั้งทั้งหมด และต่อมารัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2550 ได้เปลี่ยนแปลงระบบการคัดเลือกสมาชิกวุฒิสภามาเป็นแบบผสม คือ มีทั้งสมาชิกวุฒิสภาที่มาจากการเลือกตั้ง 77 คน และสมาชิกวุฒิสภาที่มาจากการสรรหา 73 คน รวม 150 คน ดังนั้น ร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขดังกล่าวจึงเป็นการแก้ระบบการคัดเลือกวุฒิสภาให้กลับมาใช้ระบบเดิมตามรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2540 อาจมีความเป็นไปได้ที่จะทำให้เกิดปรากฏการณ์วุฒิสภาถูกแทรกแซงโดยทางการเมืองขึ้นมาเหมือนเหตุการณ์ในอดีต เนื่องจากระบบดังกล่าวเป็นการยึดโยงกับการเมือง

นอกจากนี้ การที่มีประเด็นว่าการคัดเลือกสมาชิกวุฒิสภาแบบสรรหา ไม่มีความเป็นประชาธิปไตยนั้น จะเห็นได้ว่าในประเทศประชาธิปไตย เช่น ประเทศอังกฤษ ได้ใช้ระบบการสรรหาสมาชิกวุฒิสภาเพื่อให้มีบุคคลที่มีคุณภาพ เข้ามามีส่วนร่วมในการพัฒนาประเทศ สมาชิกวุฒิสภาที่มาจากการเลือกตั้งและการสรรหาผู้ทรงคุณวุฒิมาดำรงตำแหน่ง ซึ่งน่าจะเหมาะสมกับประเทศไทยในปัจจุบัน แต่ควรพิจารณาปรับปรุงบทบัญญัติถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง ควรให้เฉพาะสมาชิกวุฒิสภาจากการเลือกตั้งเท่านั้นที่มีอำนาจหน้าที่ดังกล่าวเพราะมีที่มาของฐานอำนาจเหมือนกัน และควรมีการปรับปรุงเรื่องวิธีการสรรหาสมาชิกวุฒิสภา เพื่อให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมมากขึ้นโดยสรรหาบุคลากรที่ทรงคุณวุฒิจากหลากหลายวิชาชีพ โดยให้มีการคัดเลือกในองค์กรต่างๆ แล้วให้ประชาชนมีโอกาสเลือกบุคลากรในองค์กรดังกล่าวอีกครั้งหนึ่ง นอกจากนี้ยังมีประเด็นเรื่องอัตราส่วนของจำนวนสมาชิกวุฒิสภา ซึ่งตามรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2550 ประเทศไทยได้ใช้ระบบสมาชิกวุฒิสภา 1 คนต่อ 1 จังหวัด ถือเป็นตัวแทนของแต่ละจังหวัด เช่นเดียวกับประเทศสหรัฐอเมริกา ซึ่งมีสมาชิกวุฒิสภารัฐละ 2 คน โดยไม่ยึดโยงจากจำนวนประชากร และมิได้คำนึงถึงอัตราส่วนจำนวนประชากรซึ่งมีจำนวนไม่เท่ากันแต่ประการใด ซึ่งในร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญกลับไปยึดโยงอัตราส่วนจำนวนประชากรกับจำนวนสมาชิกวุฒิสภา 200 คน เหมือนรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2540

ฉบับที่ 2 แก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา 190 เกี่ยวกับการทำหนังสือสัญญากับนานาประเทศหรือองค์การระหว่างประเทศ ซึ่งเป็นปัญหาในทางปฏิบัติของฝ่ายบริหารและการบริหารราชการแผ่นดินโดยเฉพาะกระบวนการในการทำหนังสือสัญญาหรือความตกลงระหว่างประเทศซึ่งทำให้เกิดความล่าช้า โดยมีการแก้ไขเพิ่มเติมโดยเพิ่มคำว่า “เขตอำนาจรัฐ” เข้ามา

ทั้งนี้ จะเห็นว่าปัญหาสำคัญของมาตรา 190 เดิม คือ เป็นการเขียนไว้กว้างมาก โดยถือว่าสัญญาทุกเรื่องที่เป็นข้อตกลงกับต่างประเทศจะต้องผ่านรัฐสภา มาตรา 190 ที่แก้ไขใหม่ ยังก่อให้เกิดประเด็นการตีความคำว่า “เขตอำนาจรัฐ” ว่ามีการตีความครอบคลุมมากน้อยเพียงใด เนื่องจากความในวรรคสองของมาตรา 190 ที่แก้ไขใหม่กำหนดไว้เพียงว่า “หนังสือสัญญาใดมีบทเปลี่ยนแปลงอาณาเขตไทยหรือเขตอำนาจรัฐ หรือจะต้องออกพระราชบัญญัติเพื่อให้การเป็นไปตามสัญญา ต้องได้รับความเห็นชอบของรัฐสภา” ซึ่งเมื่อเทียบกับ วรรคสองของมาตรา 190 ที่ได้กำหนดว่า “หนังสือสัญญาใดมีบทเปลี่ยนแปลงอาณาเขตไทย หรือเขตพื้นที่นอกอาณาเขตซึ่งประเทศไทยมีสิทธิอธิปไตยหรือมีเขตอำนาจตามหนังสือสัญญาหรือตามกฎหมายระหว่างประเทศ หรือจะต้องออกพระราชบัญญัติเพื่อให้การเป็นไปตามหนังสือสัญญา...” นั้น ผู้เขียนเห็นว่าถ้อยคำในเรื่องเขตอำนาจรัฐควรจะต้องเขียนให้ชัด

วรรคสองของมาตรา 190 ในร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญ ยังได้ตัดถ้อยคำว่า “...หรือมีผลกระทบต่อความมั่นคงทางเศรษฐกิจหรือสังคมของประเทศอย่างกว้างขวาง หรือมีผลผูกพันด้านการค้า การลงทุน หรืองบประมาณของประเทศอย่างมีนัยสำคัญ...” ออกไปนั้น หากมีการตัดทิ้งไป ควรจะมีการระบุไปให้ชัดเจนเลยว่า หนังสือสัญญาใดบ้างที่ต้องได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภา โดยเฉพาะในเรื่องข้อตกลงบันทึกเขตการค้าเสรี (FTA) ควรจะต้องผ่านมาตรา 190 เพราะเป็นเรื่องที่กระทบต่อเศรษฐกิจของประเทศอย่างกว้างขวาง n

(อ่านต่อฉบับพรุ่งนี้)