สิทธิพลเมืองในระบอบประชาธิปไตยยุคใหม่

ภัยคุกคามต่อความมั่นคงของชาติในยุค “ทุนนิยมในกระแสโลกาภิวัตน์” ได้เปลี่ยนจากการรุกรานด้วยกำลังทหารอย่างเปิดเผย มาเป็นภัยคุกคามต่อ “พลังอำนาจของชาติ” ซึ่งได้แก่ การเมือง เศรษฐกิจ สังคม สิ่งแวดล้อม และพลังงาน โดยมีรูปแบบที่หลากหลายและซับซ้อนยากเกินกว่าที่จะพิสูจน์ทราบได้อย่างง่ายๆ

ด้วยเหตุนี้ การเสริมสร้างความมั่นคงของชาติจึงต้องมุ่งเน้นการพัฒนาทรัพยากรมนุษย์ให้เป็นคนดี คนเก่ง และมีความมั่นคงในชีวิตและจิตใจเพียงพอที่จะต้านทานการ “บ่อนทำลาย” ด้วยลมปากของบุคคลที่ไม่หวังดีต่อ “ชาติ” ในยุคสงครามข้อมูลข่าวสาร ซึ่งทำให้หลงผิด “ขายชาติ” เพื่อแลกผลประโยชน์ของตน

กระบวนการสร้างความมั่นคงของมนุษย์ที่ดีที่สุดในยุคนี้คือ “การกล่อมเกลาทางสังคม” (Socialization) ให้คนในชาติเป็น “พลังแผ่นดิน” ด้วยการให้ “สิทธิพลเมือง” ในการมีส่วนร่วมในระบบการเมืองการปกครอง เพื่อสร้างการเรียนรู้ทางการเมืองตามปรัชญา “รัฐบาลรู้เช่นใด ประชาชนรู้เช่นนั้น”

โดยดำเนินการผ่าน “ประชาเสวนา” (Citizen Dialogue) “ประชาพิจารณ์” (Public Hearing) และการลง “ประชามติ” (Referendum) เพื่อตัดสินใจในเรื่องสำคัญแทนรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งแบบตัวแทน

อย่างไรก็ดี กระบวนการมีส่วนร่วมของประชาชนในระบอบประชาธิปไตยยุคใหม่อาจไม่สามารถกระทำได้ในทุกกรณี จึงต้องใช้ผู้แทนประชาชนในฝ่ายนิติบัญญัติ คือ สมาชิกรัฐสภา มีหน้าที่ในการตรวจสอบและควบคุมการบริหารของรัฐบาลแทนประชาชนทั้งประเทศ

หนึ่งในการควบคุมการบริหารประเทศ คือ การทำสัญญากับนานาประเทศในลักษณะ “ทวิภาคี” ซึ่งจะเห็นได้จากหนังสือคู่มือ “การกำกับดูแลภาคส่วนด้านความมั่นคงโดยสถาบันรัฐสภา : หลักการ กลไก และแนวปฏิบัติ” ของคณะกรรมการสหภาพรัฐสภาระหว่างประเทศ (IPUDCAF) ได้ระบุว่า

“โดยหลักการแล้ว ในประเทศประชาธิปไตย ฝ่ายบริหารไม่สามารถจะทำสนธิสัญญาลับหรือสนธิสัญญาทวิภาคีโดยปราศจากการรับรู้และ/หรือการให้ความเห็นชอบจากรัฐสภาได้ ความตกลงระหว่างประเทศที่มีผลต่ออธิปไตยของรัฐ บูรณภาพแห่งดินแดน ตลอดจนสถานะของรัฐในความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ ควรจะต้องผ่านการอภิปรายและการให้ความเห็นชอบจากรัฐสภาอย่างแน่นอน”

พร้อมกันนี้ ได้ยกตัวอย่างรัฐธรรมนูญของสหพันธรัฐสวิส (มาตรา 140.6) ที่บัญญัติว่า

“กระบวนการให้สัตยาบันความตกลงหรือสนธิสัญญาระหว่างประเทศ สนธิสัญญาที่มีความสำคัญต่างๆ จะต้องผ่านการถกอภิปรายทั้งในรัฐสภาและเวทีสาธารณะ โดยในระหว่างการเจรจาประชาชนมีอำนาจในการสั่งการไปยังรัฐบาล ให้เริ่มหรือยุติการเจรจาในความตกลงใดๆ ที่อาจมีขึ้นในอนาคต นอกจากนี้หากรัฐบาลต้องการที่จะเข้าเป็นภาคีในองค์การร่วมมือ/องค์การสนธิสัญญาความมั่นคงร่วมต่างๆ หรือเป็นภาคีในองค์การเหนือรัฐ รัฐบาลต้องทำประชามติเช่นกัน”

จากหลักการของประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วม ซึ่งใช้เป็นมาตรฐานสากลดังกล่าว จะเห็นว่าระบอบประชาธิปไตยสมัยใหม่มุ่งเน้นการรักษาสิทธิของประชาชนในฐานะ “พลเมืองของประเทศ” ด้วยการเปิดโอกาสให้มีส่วนร่วมในการตัดสินใจอนาคตของประเทศได้โดยตรง มิใช่ผ่านระบบตัวแทนเช่นที่ผ่านมา

แนวคิดการให้ “สิทธิพลเมือง” ในการมีส่วนร่วมเพื่อตัดสินอนาคตของชาตินี้ ประเทศไทยได้เริ่มมีมาตั้งแต่รัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 โดยมาตรา 224 ได้บัญญัติว่า

“หนังสือสัญญาใดมีบทเปลี่ยนแปลงอาณาเขตไทยหรือเขตอำนาจแห่งรัฐหรือจะต้องออกพระราชบัญญัติเพื่อให้การเป็นไปตามสัญญา ต้องได้รับความเห็นชอบของรัฐสภา”

ต่อมารัฐธรรมนูญฉบับปี 2550 ได้ขยายขอบเขตของการขอความเห็นชอบต่อรัฐสภา เพื่อให้สมาชิกรัฐสภาในฐานะผู้แทนปวงชนชาวไทยได้พิจารณากลั่นกรองและเสนอความเห็นแทนประชาชน โดยในมาตรา 190 วรรคสอง ได้ขยายอำนาจการตรวจสอบฝ่ายบริหารของสมาชิกรัฐสภาและภาคประชาชน 3 ประการ คือ

1) หนังสือสัญญาที่มีบทเปลี่ยนแปลงเขตพื้นที่นอกอาณาเขต ซึ่งประเทศไทยมีสิทธิอธิปไตย

2) หนังสือสัญญาที่มีผลกระทบต่อความมั่นคงทางเศรษฐกิจหรือสังคมของประเทศอย่างกว้างขวาง

3) หนังสือสัญญาที่มีผลผูกพันด้านการค้า การลงทุน หรืองบประมาณของประเทศอย่างมีนัยสำคัญ

และขยายความจาก “การเปลี่ยนแปลงเขตอำนาจเขตแห่งอำนาจรัฐ” เป็น “การเปลี่ยนแปลงเขตอำนาจตามหนังสือสัญญาหรือกฎหมายระหว่างประเทศ” เพื่อให้มีความหมายชัดเจนขึ้น

ขณะเดียวกัน รัฐธรรมนูญปี 2550 ได้บัญญัติถึงขั้นตอนการปฏิบัติของรัฐบาล ก่อนทำข้อตกลง ก่อนทำข้อผูกพัน และกรณีมีการละเมิดสิทธิพลเมืองไว้ในมาตรา 190 วรรคสามและวรรคสี่ สรุปความได้ว่า

ก่อนการดำเนินการเพื่อทำหนังสือสัญญากับต่างประเทศหรือองค์การระหว่างประเทศ รัฐบาลต้องดำเนินการ 2 ประการ คือ

1) ให้ข้อมูลและจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน

2) ชี้แจงต่อรัฐสภาเกี่ยวกับหนังสือสัญญา โดยให้คณะรัฐมนตรีเสนอกรอบการเจรจาต่อรัฐสภาเพื่อขอความเห็นชอบด้วย

และเมื่อลงนามในหนังสือสัญญาดังกล่าวแล้ว ก่อนที่จะแสดงเจตนาให้มีผลผูกพัน คณะรัฐมนตรีต้องให้ประชาชนสามารถเข้าถึงรายละเอียดของหนังสือสัญญานั้น และในกรณีที่การปฏิบัติตามหนังสือสัญญาก่อให้เกิดผลกระทบต่อประชาชนหรือผู้ประกอบการขนาดกลางและขนาดย่อม คณะรัฐมนตรีต้องดำเนินการแก้ไขหรือเยียวยาผู้ได้รับผลกระทบนั้นอย่างรวดเร็ว เหมาะสม และเป็นธรรม

นอกจากนั้น รัฐธรรมนูญปี 2550 ได้บัญญัติไว้ในวรรคห้า ว่า

“ให้มีกฎหมายว่าด้วยการกำหนดขั้นตอนและวิธีการจัดทำหนังสือสัญญาที่มีผลกระทบต่อความมั่นคงทางเศรษฐกิจหรือสังคมของประเทศอย่างกว้างขวาง หรือมีผลผูกพันด้านการค้าหรือการลงทุนอย่างมีนัยสำคัญ รวมทั้งการแก้ไขหรือเยียวยาผู้ได้รับผลกระทบจากการปฏิบัติตามหนังสือสัญญาดังกล่าว โดยคำนึงถึงความเป็นธรรมระหว่างผู้ที่ได้ประโยชน์กับผู้ที่ได้รับผลกระทบจากการปฏิบัติตามหนังสือสัญญานั้นและประชาชนทั่วไป”

เป็นเรื่องที่น่าเสียดาย รัฐบาลหลายชุดที่ผ่านมาไม่ได้ออกกฎหมายเกี่ยวกับ “ขั้นตอนและวิธีการ” จึงเกิดปัญหาว่าสัญญาใด “มีผลกระทบต่อความมั่นคงทางเศรษฐกิจหรือสังคมของประเทศอย่างกว้างขวาง” และเรื่องใด “มีผลผูกพันด้านการค้าหรือการลงทุนอย่างมีนัยสำคัญ”

ดังนั้น ในปี 2554 รัฐสภาจึงมีมติให้แก้ไขรัฐธรรมนูญ มาตรา 190 วรรคห้า โดยเพิ่มความว่า “ประเภท กรอบการเจรจา” ซึ่งหมายความว่า ให้มีการตรากฎหมายกำหนดประเภท กรอบการเจรจา ขั้นตอน และวิธีการจัดทำหนังสือสัญญาที่ต้องเสนอให้รัฐสภาให้ความเห็นชอบ

เป็นที่น่าสงสัยว่า รัฐบาลชุดปัจจุบันได้ปฏิบัติหน้าที่มา 1 ปี 7 เดือน ก็ไม่ได้เสนอร่างกฎหมายฉบับนี้เข้ามาพิจารณาในสภาผู้แทนราษฎร จนสมาชิกวุฒิสภากับพวก อดรนทนไม่ได้เสนอร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญให้ “ดำเนินการให้มีกฎหมายตามมาตรา 190” ภายในหนึ่งปี (ตามร่างแก้ไขมาตรา 4) และท่านนายกรัฐมนตรีลงมติในวาระ 1 เห็นด้วยกับหลักการ ท่ามกลางความงุนงงของประชาชนทั่วไป

อย่างไรก็ดี ร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญ มาตรา 190 ที่สมาชิกรัฐสภาจำนวน 314 คน เป็นผู้เสนอ ไม่ได้ขอแก้ไขเพิ่มความเฉพาะวรรคห้าตามที่กล่าวไปแล้วเท่านั้น

แต่ได้ขอแก้ไขสาระสำคัญให้กลับไปเป็นตามมาตรา 224 ของรัฐธรรมนูญปี 2540 กล่าวคือ ให้ “หนังสือสัญญาใดมีบทเปลี่ยนแปลงอาณาเขตไทยหรือเขตอำนาจรัฐหรือจะต้องออกพระราชบัญญัติเพื่อให้การเป็นไปตามสัญญา” เท่านั้นที่ต้องได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภา

นอกจากนั้น ยังตัดกระบวนการรับฟังความเห็นของประชาชนก่อนดำเนินการ และการเยียวยาประชาชนและผู้ประกอบการขนาดกลางและขนาดย่อมที่ได้รับผลกระทบจากสัญญาก่อนแสดงเจตนาให้มีผลผูกพันออก

รวมถึงได้ตัดบทบัญญัติ “คณะรัฐมนตรีต้องให้ข้อมูลและจัดให้มีการรับฟังความเห็น ความคิดเห็นของประชาชน และต้องชี้แจงต่อรัฐสภาเกี่ยวกับหนังสือสัญญานั้น ในการนี้คณะรัฐมนตรีเสนอกรอบการเจรจาต่อรัฐสภาเพื่อขอความเห็นชอบด้วย” ออกด้วย

โดยกำหนดให้มีการออกกฎหมายว่าด้วย “การให้ประชาชนสามารถเข้าถึงรายละเอียดของหนังสือสัญญา” ภายใน 1 ปี ซึ่งน่าจะเป็นหลังจากการลงนามในหนังสือสัญญาดังกล่าวแล้ว

นั่นหมายความว่า ต่อไปนี้ประชาชนไม่มีสิทธิในการรับรู้สาระสำคัญก่อนที่รัฐบาลจะไปทำสัญญา “ที่มีผลกระทบต่อความมั่นคงทางเศรษฐกิจหรือสังคมของประเทศอย่างกว้างขวาง” หรือ “มีผลผูกพันด้านการค้าหรือการลงทุนอย่างมีนัยสำคัญ” จนกว่าสัญญานั้นจะมีผลในทางปฏิบัติแล้วเท่านั้น

เมื่อเป็นเช่นนี้ เราจะเรียกว่าเป็นการแก้ไขเพื่อพัฒนาประชาธิปไตยได้อย่างไร เพราะได้ตัด “สิทธิพลเมือง” ออก และเป็นการปิดกั้นการรับรู้ข้อมูลเกี่ยวกับการบริหารประเทศของรัฐบาล ซึ่งการปฏิบัตินี้ตรงข้ามกับนานาอารยประเทศที่ต้องการให้ประชาชนมีส่วนร่วมทางการเมืองมากที่สุด เพื่อความมั่นคงของชาติ

ต้องช่วยกันคิดว่า เรากำลังจะถอยหลังประชาธิปไตยไทยกลับไปก่อนปี 2540 อีกครั้งหนึ่งหรือไม่