ความเป็นมาของการให้สัมปทานปิโตเลียมในประเทศไทย

หลังจากได้เขียนข้อเท็จจริงเกี่ยวกับการเก็บค่าสัมปทานและการแบ่งปันผลประโยชน์ในการสำรวจและผลิตปิโตรเลียมในประเทศไทยในบทความครั้งที่แล้วไปในโพสต์ทูเดย์ มีผู้สนใจอยากรู้ในรายละเอียดเพิ่มเติมในเรื่องนี้กันมาก ดังนั้นผมจึงขอเขียนถึงเรื่องนี้อีกครั้งครับ

การสำรวจและผลิตปิโตรเลียมในประเทศไทยเริ่มกันมาตั้งแต่ปี พ.ศ. 2464 เป็นการสำรวจหาน้ำมันเพื่อเป็นเชื้อเพลิงสำหรับรถไฟ และในระยะแรกดำเนินการโดยหน่วยงานของรัฐเท่านั้น ต่อมาในปี พ.ศ. 2504-2507 ได้มีเอกชนจากต่างประเทศมาขอดำเนินการสำรวจปิโตรเลียมบนบก จึงได้มีการให้สิทธิการสำรวจไปภายใต้กฎหมายว่าด้วยเหมืองแร่

การสำรวจปิโตรเลียมในประเทศไทยเริ่มต้นยุคปัจจุบันกันอย่างจริงจังในปี พ.ศ. 2510 ซึ่งรัฐบาลในขณะนั้นมีนโยบายที่จะส่งเสริมให้เอกชนมาลงทุนสำรวจหาปิโตรเลียมในประเทศ จึงได้เลือกระบบสัมปทานซึ่งจูงใจให้มีการมาลงทุน และได้ร่างกฎหมายว่าด้วยปิโตรเลียมขึ้นมาเพื่อใช้กับการให้สัมปทานปิโตรเลียมโดยเฉพาะแทนการใช้กฎหมายเหมืองแร่

ปี พ.ศ. 2514 การยกร่างกฎหมายปิโตรเลียมแล้วเสร็จประกาศใช้เรียกว่า พ.ร.บ.ปิโตรเลียม พ.ศ. 2514 และ พ.ร.บ.ภาษีเงินได้ปิโตรเลียม พ.ศ. 2514 โดยมีหลักการให้เอกชนเป็นผู้ลงทุนและเมื่อมีกำไรให้แบ่งปันผลประโยชน์ตอบแทนให้แก่รัฐผู้เป็นเจ้าของทรัพยากรในอัตราครึ่งหนึ่ง โดยเรียกระบบการแบ่งปันผลประโยชน์นี้ว่า ระบบ Thailand 1

ระบบ Thailand 1 มีข้อกำหนดดังนี้

1.เก็บค่าภาคหลวงในอัตรา 12.5% ของรายได้จากการขายหรือจำหน่ายปิโตรเลียม

2.เก็บภาษีเงินได้ปิโตรเลียมในอัตรา 50% ของกำไรสุทธิ

จะเห็นได้ว่าการแบ่งปันรายได้ตามระบบ Thailand 1 นี้ รัฐจะได้ส่วนแบ่งรายได้สูงกว่า 50% ของกำไรสุทธิของผู้ประกอบการอย่างแน่นอน (คิดเฉลี่ยได้ 55%) และภาษีเงินได้ปิโตรเลียมนี้ไม่มีการเปลี่ยนแปลงลดหย่อนลงเหลือ 23% หรือ 20% เหมือนภาษีนิติบุคคลอื่นๆ ที่ได้ปรับลดหย่อนลงมาในปัจจุบันแต่อย่างใด

ต่อมาในปี พ.ศ. 2524 ราคาน้ำมันในตลาดโลกได้พุ่งขึ้นสูงมาก และมีแนวโน้มที่จะสูงขึ้นเรื่อยๆ ประเทศไทยก็มีการค้นพบแหล่งปิโตรเลียมมากขึ้น ทั้งน้ำมันดิบและก๊าซธรรมชาติ ทั้งบนบกและในทะเล จึงเกิดความคิดที่จะเรียกเก็บผลประโยชน์จากการให้สัมปทานปิโตรเลียมให้มากขึ้น โดยกำหนดให้ผู้ยื่นขอสัมปทานรายใหม่ตั้งแต่ปี พ.ศ. 2525 เป็นต้นไป ต้องเสนอผลประโยชน์ตอบแทนพิเศษให้รัฐเพิ่มขึ้นจากระบบ Thailand 1 เรียกว่าระบบ Thailand 2 โดยมีเงื่อนไขเพิ่มเติม คือ

1.ผู้รับสัมปทานจะหักค่าใช้จ่ายในแต่ละปีได้ไม่เกิน 20% ของรายได้ในปีนั้น (ของเดิมหักได้ตามจริง)

2.ผู้รับสัมปทานต้องจ่ายเงินเพิ่มพิเศษ (นอกเหนือจากค่าภาคหลวง) ตามปริมาณน้ำมันดิบที่ผลิตเพิ่มขึ้นดังนี้

2.1 ส่วนที่ผลิตเฉลี่ยวันละ 1-2 หมื่นบาร์เรล/วัน จ่าย 27.5%

2.2 ส่วนที่ผลิตเฉลี่ยวันละ 2-3 หมื่นบาร์เรล/วัน จ่าย 37.5%

2.3 ส่วนที่ผลิตเฉลี่ยวันละ 3 หมื่นบาร์เรล/วันขึ้นไป จ่าย 43.5%

ระบบ Thailand 2 ประกาศใช้เมื่อวันที่ 5 ก.พ. 2525 มีผู้ได้รับสัมปทานภายใต้ระบบนี้ 7 ราย แต่ปรากฏว่าไม่มีผู้รับสัมปทานรายใดสามารถพัฒนาแหล่งผลิตปิโตรเลียมภายใต้ระบบนี้ได้เลย เนื่องจากแหล่งปิโตรเลียมในประเทศไทยส่วนใหญ่จะเป็นแหล่งขนาดเล็ก (Marginal Fields) ซึ่งมีต้นทุนการผลิตต่อหน่วยค่อนข้างสูง หลายแหล่งที่สำรวจพบไม่สามารถพัฒนาการผลิตในเชิงพาณิชย์ภายใต้ระบบ Thailand 2 ได้ เนื่องจากผู้รับสัมปทานต้องจ่ายผลประโยชน์ตอบแทนให้แก่รัฐมากจนกระทั่งไม่มีกำไร ดังนันจึงไม่มีการเรียกเก็บผลประโยชน์ภายใต้ระบบ Thailand 2 แต่อย่างใด

ดังนั้น เพื่อให้ได้ระบบที่ดีที่สุดและเหมาะสมที่สุดกับลักษณะทางกายภาพของแหล่งสำรองปิโตรเลียมในประเทศไทย รวมทั้งมีระบบแบ่งปันผลประโยชน์ที่ยืดหยุ่นและสามารถจัดสรรผลประโยชน์แก่รัฐและผู้ลงทุนอย่างเหมาะสมและเป็นธรรม จึงได้มีการแก้ไขปรับปรุงกฎหมายปิโตรเลียมอีกครั้งหนึ่ง

โดยในปี พ.ศ. 2532 ได้ออกเป็น พ.ร.บ.ปิโตรเลียม และ พ.ร.บ.ภาษีเงินได้ปิโตรเลียม (ฉบับที่ 4) หรือที่เรียกว่า ระบบ Thailand 3 โดยมีข้อกำหนดเพื่อกระตุ้นการลงทุนดังนี้

1.ปรับปรุงอัตราค่าภาคหลวงจากเดิมที่กำหนดในอัตราตายตัวที่ร 12.5% เป็นอัตราก้าวหน้าแบบขั้นบันไดตามปริมาณการขาย คือ

บาร์เรล/เดือน ร้อยละ

0-60,000 5

60,000-150,000 6.25

150,000-300,000 10

300,000-600,000 12.50

600,000 ขึ้นไป 15

2.เพิ่มการเรียกเก็บผลประโยชน์ตอบแทนพิเศษเข้ารัฐ (Special Remuneration Benefit หรือ SRB) ในลักษณะของการเรียกเก็บ Windfall Profit Tax โดยมีหลักการว่า เมื่อผู้ลงทุนมีกำไรมากแล้ว รัฐก็ควรได้รับส่วนแบ่งเพิ่มเติม (SRB) ในสัดส่วนที่สูงขึ้น นอกเหนือไปจากค่าภาคหลวงและภาษีที่ได้รับอยู่ตามปกติ

ทั้งนี้ หลักการดังกล่าวจะช่วยให้รัฐได้รับประโยชน์มากขึ้น ในกรณีที่มีการพบแหล่งปิโตรเลียมขนาดใหญ่ หรือราคาเพิ่มสูงขึ้นอย่างผิดปกติ

3.ในส่วนของภาษีเงินได้ปิโตรเลียมนั้น ยังคงไว้ในอัตราเดิมคือ 50% ของกำไรสุทธิ

ระบบ Thailand 3 ได้รับการประกาศใช้มาตั้งแต่เดือน ส.ค. 2532 และใช้ได้อย่างมีประสิทธิภาพกว่า 20 ปี มาจนทุกวันนี้ ทำรายได้เข้าประเทศปีที่แล้วเป็นเงิน 1.61 แสนล้านบาท

จะเห็นได้ว่าประเทศไทยไม่ได้เสียเปรียบผู้รับสัมปทานมากมายอย่างที่มีผู้พยายามนำไปขยายความตามสื่อสังคม (Social Media) ต่างๆ ว่า ประเทศไทยได้ผลตอบแทนเพียงน้อยนิดแค่ 12.5% ของมูลค่าปิโตรเลียมที่ค้นพบเท่านั้น ซึ่งความจริงแล้วตามตัวเลขของกรมเชื้อเพลิงธรรมชาติ เราได้ส่วนแบ่งรายได้รวมกันทั้งสิ้นถึง 60% ในขณะที่ผู้ประกอบการซึ่งเป็นผู้ลงทุนทั้งหมดนั้นได้ส่วนแบ่งรายได้ไปเพียง 40% เท่านั้น

แต่ก็ยังถูกโจมตีจากคนกลุ่มหนึ่งอย่างซ้ำๆ ซากๆ ว่า ประเทศไทยได้ผลตอบแทนจากการให้สัมปทานปิโตรเลียมต่ำเกินไป แรกๆ ก็ประโคมข่าวเสียใหญ่โต ส่งข่าวผ่าน Internet, Social Media กันเป็นไฟลามทุ่งว่า รัฐบาลได้ส่วนแบ่งแค่ 12.5% พอถูกยันด้วยข้อมูลจริงว่ายังมีภาษีรายได้ปิโตรเลียมอีก 50% ก็หันไปใช้ตัวเลข 30% แทน พอถามว่าตัวเลข 30% มาจากไหน เพราะตัวเลขของทางการคือ 60% ของกำไร ก็เลี่ยงไปอีกว่า ต้องคิดจากรายได้ก่อนหักค่าใช้จ่าย

ถ้าอย่างนั้นก็ต้องถามว่า คุณอยู่เฉยๆ ไม่ได้ทำอะไร ลงทุนก็ไม่ได้ลงทุน ความเสี่ยงก็ไม่รับ แต่จะขอแบ่งถึง 7080% ของรายได้ ใครเขาจะมาลงทุน ถ้าประเทศเรามีทรัพยากรมาก เป็นแหล่งใหญ่แบบเดียวกับ ซาอุดีอาระเบีย หรือเวเนซุเอลา ก็ว่าไปอีกอย่าง อาจตั้งเงื่อนไขต่อรองได้สารพัด

แต่ทุกวันนี้เราต้องนำเข้าพลังงานมากมายมหาศาลเป็นเงินถึงปีละ 1.2 ล้านล้านบาท ถ้าค้นพบแหล่งพลังงานในบ้านก็ต้องรีบเอาขึ้นมาใช้ จะได้ลดการนำเข้า ประหยัดเงินตราต่างประเทศ รัฐก็มีรายได้จากการให้สัมปทานปีละแสนกว่าล้านาท นำไปช่วยพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศ

การจะตั้งเงื่อนไขในการขอแบ่งปันผลประโยชน์ ก็ต้องตั้งอย่างสมเหตุสมผลไม่ให้เสียเปรียบต่างชาติ แต่ไม่ใช่ตั้งบนสมมติฐานที่เป็นไปไม่ได้ ซึ่งจะทำให้เราเสียโอกาสในการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติอันมีค่า

หลายคนบอกว่าจะไปเป็นห่วงบริษัทขุดเจาะน้ำมันทำไมว่าเขาจะไม่กำไร ผมไม่ได้เป็นห่วงเรื่องนั้นหรอกครับ เพราะถ้าเขาเห็นว่าเงื่อนไขไม่ดีไม่คุ้มการลงทุน (เหมือนระบบ Thailand 2) เขาก็คงไม่มาลงทุน

แต่ผมเป็นห่วงว่าในอนาคตที่เราต้องนำเข้าพลังงาน 100% นี่สิ จะมีใครที่ออกมาโวยวายอยู่ตอนนี้ จะออกมาร่วมรับผิดชอบกันบ้างไหม!!!