ปรับโครงสร้างอุตสาหกรรมอ้อยและน้ำตาล

สถานการณ์อ้อยน้ำตาลในปัจจุบันที่ใช้ระบบแบ่งปันผลประโยชน์ระหว่างชาวไร่และโรงงานในสัดส่วน 70:30 ที่ใช้มาตั้งแต่ปี พ.ศ. 2525/2526 ควรได้รับการปรับปรุงให้เป็นระบบที่พึ่งตัวเองได้ ให้โรงงานมีแรงจูงใจและมีอิสระในการปรับเปลี่ยนเทคโนโลยีการผลิต แต่ในขณะเดียวกันก็ควรแบ่งผลประโยชน์ให้เกษตรกรเพิ่มขึ้น เพื่อให้สอดคล้องกับการที่โรงงานมีรายได้จากผลิตภัณฑ์ใหม่ๆ จากอ้อยมากขึ้น

คณะผู้วิจัยยังมีความเห็นว่า การแทรกแซงของรัฐในอุตสาหกรรมนี้มีโอกาสที่จะสร้างระบบที่มีประสิทธิภาพมากกว่ากรณีที่ไม่มีการแทรกแซง

ทั้งนี้ เนื่องจากตลาดน้ำตาลของไทยเป็นตลาดที่มีผู้ผลิตน้อยรายในขณะที่ตลาดอ้อยเป็นตลาดที่ทั้งฝ่ายโรงงานและฝ่ายเกษตรกรที่สามารถรวมตัวกันอย่างเข้มแข็งต่างก็มีอำนาจการต่อรองสูงทั้งคู่ ถ้าปล่อยให้สองฝ่ายเจรจาต่อรองกันเองก็อาจเกิดกรณีที่ไม่สามารถตกลงกันได้ หรืออาจมีต้นทุนการเจรจาที่สูงมาก

ทีมวิจัยเสนอให้ปรับเปลี่ยนกฎกติกาให้มีความรัดกุมมากขึ้น รวมทั้งยกร่าง พ.ร.บ.อ้อยและน้ำตาลทรายฉบับใหม่ขึ้นมาด้วย

ปัญหาที่สำคัญของอุตสาหกรรมอ้อยและน้ำตาลไทย คือ ระบบที่ใช้อยู่ในปัจจุบันไม่สามารถแก้ปัญหาน้ำตาลหายไปจากตลาดในประเทศในช่วงที่ราคาน้ำตาลในตลาดโลกสูงกว่าราคาในประเทศ

การกำหนดราคาอ้อยที่ผ่านมาใช้วิธีการจัดการที่ซับซ้อน รวมทั้งอาศัยแรงกดดันทางการเมือง ในขณะเดียวกันวิธีการคิดส่วนแบ่งก็ไม่ได้คำนึงถึงรายได้จากผลิตภัณฑ์ใหม่ๆ ที่เกิดขึ้นในระยะหลัง ซึ่งชาวไร่เห็นว่าไม่เป็นธรรม

ระบบแบ่งปันผลประโยชน์ที่ใช้ในปัจจุบันมีการควบคุมทุกขั้นตอน ทำให้โรงงานขาดความคล่องตัวในการปรับการผลิตให้สอดคล้องกับภาวะตลาดที่เปลี่ยนแปลงไป รวมทั้งไม่สามารถนำน้ำอ้อยมาผลิตเอทานอลในช่วงที่มีความต้องการสูงเช่นในปัจจุบัน

หัวใจสำคัญของข้อเสนอการปรับโครงสร้างอุตสาหกรรมอ้อยและน้ำตาลของไทย คือ การกำหนดและปรับปรุงกติกาต่างๆ ของระบบให้เป็นกติกาที่สะท้อนและสอดคล้องกับคุณสมบัติที่ดีของตลาดที่มีการแข่งขันมากที่สุด และสามารถปรับตัวตามตลาดได้

ตัวอย่างเช่น ในระบบปัจจุบันผลิตภัณฑ์ใหม่ๆ ที่ได้จากอ้อยที่ไม่ได้ถูกนำมารวมในการคำนวณราคาอ้อย ดังนั้น ถ้าการคำนวณราคาอ้อยยังอิงผลิตภัณฑ์เดิม ส่วนแบ่งของชาวไร่อ้อยก็ควรต้องเพิ่มขึ้นมากกว่าสัดส่วน 70:30 ซึ่งเมื่อเร็วๆ นี้รัฐบาลอินเดียก็เสนอระบบที่ให้คิดส่วนแบ่งจากรายได้จากทุกผลิตภัณฑ์ที่ 70:30 แต่ให้เพิ่มเป็น 75:25 ถ้าคิดเฉพาะรายได้จากน้ำตาล

นอกจากนี้ กติกาที่นำมาใช้ควรเป็นกติกาที่สามารถช่วยแก้ปัญหาที่เกิดจากระบบตลาด เช่น ความผันผวนของราคาน้ำตาลในตลาดโลก ซึ่งน้ำตาลเป็นสินค้าที่มีราคาผันผวนมาก โดยผู้วิจัยได้เสนอให้ปรับกองทุนอ้อยและน้ำตาลทรายมาทำหน้าที่รักษาเสถียรภาพอย่างเป็นระบบ

ที่สำคัญอีกประการหนึ่ง คือ กติกาที่ใช้ควรเป็นกติกาที่สามารถอ้างอิงตัวแปรที่เป็นที่ยอมรับกันทั่วไปมากขึ้น เพื่อลดภาระในการเจรจาต่อรองและในการควบคุมให้เหลือน้อยที่สุดเท่าที่จะทำได้

ข้อเสนอการปฏิรูปโครงสร้างอุตสาหกรรมอ้อยและน้ำตาลไทยประกอบด้วย

1.ข้อเสนอสำหรับตลาดน้ำตาลภายในประเทศ ให้รัฐเลิกควบคุมราคาน้ำตาลและหันมาควบคุมปริมาณแทน เมื่อรัฐเลิกควบคุมราคาก็จะไม่มีปัญหาเรื่องน้ำตาลหายไปจากตลาดอีกต่อไป และถ้ารัฐควบคุมให้มีปริมาณน้ำตาลเพียงพอ สำหรับการบริโภคและอุตสาหกรรมในประเทศราคาน้ำตาลภายในประเทศก็จะไม่สูงกว่าที่ควรจะเป็น

นอกจากนี้ ผู้วิจัยยังเสนอให้รัฐอนุญาตให้นำเข้าน้ำตาลทราย โดยเสรีเพื่อป้องปรามการรวมหัวกันตั้งราคาน้ำตาลที่สูงเกินควร (แต่ในสถานการณ์ปกติที่ไม่มีพฤติกรรมการตั้งราคาแบบผูกขาดนั้น มาตรการนี้จะไม่ส่งผลกระทบใดๆ เพราะจะไม่คุ้มที่จะนำเข้าน้ำตาลจากต่างประเทศเข้ามาแข่ง)

2.ข้อเสนอในการกำหนดราคาอ้อยและการปรับบทบาทของกองทุนอ้อยและน้ำตาลทรายในด้านการรักษาเสถียรภาพราคาอ้อย ใช้สูตรกำหนดราคาอ้อยราคาเดียวเท่ากันทั้งประเทศ โดยกำหนดค่าประสิทธิภาพมาตรฐานสำหรับทุกโรงงาน และราคาอ้อยคิดตามความหวาน (CCS) ล้วนๆ ยึดตัวเลขส่วนแบ่งเดิม คือ 70:30 แต่ปรับวิธีการคำนวณที่ทำให้ชาวไร่ได้ส่วนแบ่งเพิ่มขึ้น โดยคำนวณรายรับจากน้ำตาลทรายดิบและน้ำตาลทรายขาวอย่างละครึ่ง และคิดมูลค่าของกากน้ำตาล (โมลาส) เพิ่มอีก 8% ของราคาน้ำตาล

กำหนดกติกาการเก็บเงินเข้าและจ่ายเงินออกจากกองทุนอ้อยและน้ำตาล เพื่อให้สามารถทำหน้าที่รักษาเสถียรภาพได้จริงเปลี่ยนกติกาการกำหนดราคาอ้อยขั้นต้นและขั้นสุดท้าย รวมทั้งกติกาการเก็บเงินเข้ากองทุนฯ ทั้งจากชาวไร่และโรงงาน เพื่อให้มีหลักประกันว่าในปีที่น้ำตาลราคาดีจะมีการเก็บเงินเข้ากองทุน เพื่อรักษาเสถียรภาพไม่ใช่ต้องใช้วิธีไปกู้เงินทุกครั้งที่ต้องใช้เงินดังเช่นที่ผ่านมา

3.ข้อเสนอด้านองค์กรและกฎหมาย ปรับองค์กรให้สอดคล้องกับข้อเสนอสามด้านแรก ดังนี้ ในระดับกรรมการโอนอำนาจของคณะกรรมการอ้อยไปให้คณะกรรมการบริหาร (เนื่องจากไม่มีนโยบายจำกัดการปลูกอ้อยดังเช่นในอดีต) และให้คณะกรรมการน้ำตาลทรายทำหน้าที่กำหนดโควตาน้ำตาลภายในประเทศ ทั้งนี้ เพื่อให้บรรลุเป้าหมายของระบบใหม่ คือ ลดการควบคุมและเพิ่มความคล่องตัว บริษัท อ้อยและน้ำตาลไทย (อนท.) ทำราคาน้ำตาลทรายขาวบริสุทธิ์เพิ่มอีกปีละ 4 แสนตัน

บทบาทของกระทรวงพาณิชย์ให้เลิกควบคุมราคา แต่หันมาดูแลไม่ให้มีการผูกขาดหรือฮั้วราคาของกลุ่มผู้ผลิต

กองทุนอ้อยและน้ำตาลทราย แยกบัญชีเป็นกองทุนย่อยสำหรับรักษาเสถียรภาพโดยเฉพาะ โดยห้ามนำเงินส่วนนี้ไปใช้อย่างอื่น

ตั้งสถาบันวิจัยอ้อยน้ำตาลและผลิตภัณฑ์ต่อเนื่อง เพื่อการพัฒนาของอุตสาหกรรมที่ยั่งยืน

ศูนย์บริหารการผลิตการจำหน่ายและการขนย้ายน้ำตาลทรายพัฒนาระบบการวัดค่าความหวานของอ้อย (ค่า CCS) ให้เป็นที่น่าเชื่อถือมากขึ้น

แม้ว่าการปรับระบบตามข้อเสนอชุดนี้สามารถทำได้ทุกข้อภายใต้ พ.ร.บ.อ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 แต่ทีมวิจัยได้ยกร่าง พ.ร.บ.อ้อยและน้ำตาลทรายฯ ฉบับใหม่ เพื่อเป็นหลักประกันให้มีการดำเนินการตามข้อเสนออย่างคงเส้นคงวา ไม่เปลี่ยนกลับไปกลับมาตามดุลพินิจของผู้บริหาร โดย พ.ร.บ.ใหม่จะช่วยลดความคลุมเครือและกำหนดกติกาและแนวทางปฏิบัติที่ชัดเจนและรัดกุมมากขึ้น เช่น การกำหนดกติกาการซื้อขายและสูตรการคำนวณราคาอ้อยการแยกบัญชีกองทุนย่อยออกมา เพื่อทำหน้าที่รักษาเสถียรภาพของระบบ และการกำหนดกติกาการควบคุมของคณะกรรมการชุดต่างๆ ให้ชัดเจนมากขึ้น

ในขณะเดียวกันก็ปรับเปลี่ยนวิธีการควบคุมที่ไม่จำเป็นและไม่มีประสิทธิภาพ เช่น ยกเลิกการควบคุมราคาน้ำตาลภายในประเทศและหันมาควบคุมให้มีปริมาณน้ำตาลเพียงพอ สำหรับผู้บริโภคและอุตสาหกรรมในประเทศแทน