"ปัตตานีมหานคร : ทางออกในการแก้ไขปัญหาความไม่สงบในพื้นที่จังหวัดชายแดนภาคใต้ได้จริงหรือ?"

นับตั้งแต่วันที่ 28 ก.พ. 2556 ที่เลขาธิการสภาความมั่นคงแห่งชาติ โดย พล.ท.ภราดร พัฒนถาบุตร ได้ลงนามแสดงเจตนารมณ์ร่วมกันในกระบวนการพูดคุยเพื่อสันติภาพกับกลุ่ม บีอาร์เอ็น ที่ประเทศมาเลเซีย และต่อมายังได้ออกมาระบุว่า ในขั้นตอนสุดท้ายของการเจรจากับกลุ่ม บีอาร์เอ็น อาจหนีไม่พ้นเรื่องการบริหารในรูปแบบเขตการปกครองพิเศษ หรือปัตตานีมหานคร ทำให้หลายฝ่ายเกิดความวิตกกังวลว่า เป็นการรีบด่วนสรุปหรือตั้งธงไว้ก่อนหรือไม่

ประเด็นปัตตานีมหานครได้ถูกหยิบยกมากล่าวถึงอย่างกว้างขวางทันที หลังจากที่เคยมีการนำเสนอมาเป็นระยะ เช่น แนวคิด “ดอกไม้หลากสี” ด้วยรูปแบบ “นครรัฐปัตตานี” ของ พล.อ.ชวลิต ยงใจยุทธ เพื่อหวังที่จะยุติปัญหาความไม่สงบในจังหวัดชายแดนภาคใต้ พรรคเพื่อไทย ในการเลือกตั้งทั่วไปในปี 2554 ได้ชูนโยบาย “นครปัตตานี” โดยรวม จ.ปัตตานี ยะลา และนราธิวาส เข้าด้วยกัน มีสถานะเป็นองค์กรปกครองท้องถิ่น มีผู้ว่าการนครปัตตานีมาจากการเลือกตั้งของประชาชน

เหตุผลที่ใช้สนับสนุนเรื่องการปกครองรูปแบบพิเศษ หรือปัตตานีมหานคร คือความต้องการอำนาจในการปกครองตนเอง การกระจายอำนาจไปสู่ท้องถิ่นอย่างเต็มรูปแบบ สอดคล้องกับความต้องการและอัตลักษณ์ของท้องถิ่น อีกทั้งเพื่อปรับโครงสร้างทางสังคมในทุกมิติให้เหมาะสมกับสภาพความต้องการของท้องถิ่น ไม่ว่าจะเป็นด้านศาสนา วัฒนธรรม ความเชื่อ และการศึกษา ให้เป็นไปตามความต้องการของท้องถิ่นนั้นๆ

ปัจจุบัน รูปแบบโครงสร้างทางการปกครอง รัฐได้มีการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นมาแล้วอย่างเป็นระบบ นับแต่ปี 2540 เป็นต้นมา รัฐได้มีนโยบายอย่างชัดเจนในการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นอย่างต่อเนื่อง โดยเริ่มจากการให้ประชาชนแต่ละพื้นที่สามารถเลือกตั้งผู้บริหารท้องถิ่นทางอ้อม

กล่าวคือประชาชนเลือกสมาชิกสภาท้องถิ่นและให้สมาชิกสภาท้องถิ่นเลือกผู้บริหาร ต่อมาในปี 2546 ได้ให้อำนาจประชาชนในการเลือกผู้บริหารท้องถิ่นได้โดยตรง การปรับโครงสร้างทำเป็นระบบ ขั้นตอน ตามความพร้อมของแต่ละองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นเพียงผู้ที่เชื่อมต่อระหว่างท้องถิ่นกับรัฐบาลส่วนกลาง

ทั้งนี้ การใช้จ่ายงบประมาณของแต่ละท้องถิ่นสามารถใช้จ่ายได้อย่างเบ็ดเสร็จ โดยอำนาจของผู้บริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นๆ แม้จะไม่เด็ดขาดก็มีสิทธิในการบริหารจัดการอยู่แล้ว ซึ่งผู้ว่าราชการจังหวัดมีอำนาจกำกับดูแลการปฏิบัติราชการของท้องถิ่นให้เป็นไปตามกฎหมาย กฎ ระเบียบ ข้อบังคับของทางราชการ

ดังนั้น แนวคิดเกี่ยวกับปัตตานีมหานครกับการเลือกตั้งผู้ว่าการปัตตานีมหานครจึงน่าจะต้องนำกลับมาพิจารณาให้รอบคอบละเอียดถี่ถ้วน ด้วยการนำเอาบทบาทหน้าที่ขององค์กรบริหารงานส่วนท้องถิ่นที่มีอยู่แล้วและผู้บริหารท้องถิ่นที่ปฏิบัติหน้าที่ในการบริหารจัดการท้องถิ่นตั้งแต่ พ.ศ. 2540 ทั้งหมดมาประเมินเพื่อพยากรณ์อนาคต โดยมีประชาชนผู้มีส่วนได้ส่วนเสียเป็นผู้ประเมิน ด้วยการตั้งคำถามไว้ว่า การเลือกตั้งผู้ว่าฯ (ที่หลายคนนำเสนอ) หากจะแก้ปัญหาความไม่สงบในจังหวัดชายแดนภาคใต้โดยใช้การบริหารแบบปัตตานีมหานครตามรูปแบบเดิม วิธีการเดิม หรือรูปแบบใหม่ วิธีการใหม่ (ที่ไม่ต่างอะไรไปจากการกระจายอำนาจแบบเดิม) จะเป็นคำตอบที่ถูกต้องหรือไม่ หรือจะพูดให้ฟังแล้วแปลกหรือดูดีกว่านั้นว่า การจัดเป็นเขตการปกครองพิเศษปัตตานีมหานคร หากคำว่า “พิเศษ” ไม่ได้รับการอธิบายให้ต่างไปจากรูปแบบอย่างที่อธิบายกันไว้ได้ ก็ยังไม่แน่ว่าจะเป็นคำตอบสุดท้ายในการแก้ปัญหาได้หรือไม่เพียงใด

เนื่องจากปัจจัยในการก่อเหตุการณ์ความไม่สงบมีหลายปัจจัย หลายเงื่อนไข แตกต่างกันออกไปตามแต่ละพื้นที่ รวมทั้งปัจจัยความขัดแย้งทางการเมืองท้องถิ่น ซึ่งก็ดูแล้วเหมือนมีหลายคำถามที่แต่ละคำถามต่างต้องการคำตอบของตัวเอง การที่จะให้คำตอบเพียงคำตอบเดียวว่า “จะกำหนดให้เป็นเขตปกครองพิเศษปัตตานีมหานคร” น่าจะทบทวนอีกหลายรอบ หากจะอ้างเพียงว่าเพื่อให้สอดคล้องกับขนบธรรมเนียมประเพณี ศาสนา และวัฒนธรรมของคนในพื้นที่ น่าจะถามคนในพื้นที่ให้ชัดเจนว่า “ปัตตานีมหานครในรูปแบบเขตปกครองพิเศษนั้น” พวกเขาเข้าใจเรื่องนี้มากน้อยเพียงใด เกรงว่าเมื่อถึงเวลาที่จะต้องดำเนินการจริงๆ แล้ว คำว่า “พิเศษ” ไม่ได้พิเศษให้กับคนในพื้นที่อย่างแท้จริง แต่กลับเป็นพิเศษให้แต่เฉพาะกับคนบางกลุ่มบางก้อนที่มีโอกาสเท่านั้น และหากเป็นเช่นนั้นจริง นั่นก็เท่ากับว่าเป็นการสร้างปัญหา ไม่ใช่แก้ปัญหา ข้อสังเกตง่ายๆ การแสดงความคิดเห็นเกี่ยวกับการแก้ปัญหา ข้อคิดแนวทางข้อเสนอแนะต่างๆ ที่ระดมกันมา คนที่เป็นชาวบ้านจริงเขามีโอกาสแสดงความคิดเห็นมากน้อยเพียงใด เรื่องของ “เขตปกครองพิเศษหรือปัตตานีมหานคร” ก็เช่นกัน ได้มีการสอบถามความเข้าใจของคนในพื้นที่บ้างแล้วหรือไม่ เป็นความต้องการของประชาชนคนในพื้นที่จริงหรือไม่อย่างไร หรือเป็นแค่ความต้องการของคนบางกลุ่มที่ต้องการขยายอำนาจและเพิ่มฐานอำนาจของตนเองเท่านั้น

ถ้าพิจารณาจากผลการเลือกตั้งทั่วไปเมื่อปี 2554 ซึ่งมีพรรคการเมืองบางพรรคประกาศชูนโยบายปัตตานีมหานครมาเป็นนโยบายในการหาเสียง ก็สามารถสื่ออะไรอย่างมีนัยสำคัญออกมาได้พอประมาณว่า คนในพื้นที่มีความต้องการหรือไม่ แนวคิดและนโยบายดังกล่าวได้รับการตอบรับหรือไม่ เพียงใด โดยดูจากผลการเลือกตั้งว่าพรรคการเมืองที่เสนอนโยบายนี้นั้นได้ผู้แทนในเขตพื้นที่นี้มากี่ที่นั่ง

แม้ว่าผลสะท้อนจะไม่ชัดเจน แต่ก็พอที่จะมองออกแล้วว่า คนในพื้นที่นี้เขาคิดอะไรอยู่ นักการเมืองอาจจะประเมินผลและตีความได้ดีกว่านักวิชาการในบางเรื่อง แต่ในบางเรื่องนักวิชาการสามารถตีความได้ดีกว่า และอีกหลายเรื่องทั้งนักวิชาการและนักการเมืองอาจจะตีความได้ไม่ดีเท่ากับคนในพื้นที่

หากไม่มีหรือมีแต่เพียงบางส่วน หากต้องการให้ท้องถิ่นมีบทบาทมากยิ่งขึ้นจะต้องแก้ไขเพิ่มเติมหรือลดในส่วนไหน อย่างไร น่าจะดีกว่าการไปเริ่มต้นใหม่ในรูปแบบเก่าๆ

เพราะหากเป็นการเริ่มลงทุนใหม่ เกรงว่านอกจากจะไม่ได้กำไรแล้วยังจะขาดทุนซ้ำซ้อนอีก แทนที่จะเป็นการแก้ปัญหาให้กับพื้นที่กลับกลายมาเป็นการสร้างปัญหาเพิ่มเสียด้วยซ้ำ เพราะหากแก้ปัญหาโดยใช้กลการเมืองเข้ามาช่วยในขณะที่คนในพื้นที่ยังไม่พร้อม ปัญหาจะต้องเกิดขึ้นแน่นอน แม้จะไม่เกิดขึ้นโดยตรงจากระบบ แต่ปัญหาทางอ้อมจากคนที่จะมาเล่นการเมืองจะต้องเกิดขึ้นอย่างแน่นอน ดังจะเห็นได้จากการเมืองท้องถิ่นที่มีวิธีการกำจัดคู่แข่งกันจนเป็นข่าวโดยไม่เว้นแต่ละวัน หากนำวิธีการเดิมมาใช้ใหม่ เกรงว่านอกจากจะแก้ปัญหาไม่ได้แล้ว ยังจะเพิ่มปัญหาให้กับคนพื้นที่อีก อันจะเป็นการสร้างปัญหาให้ต้องแก้กันอย่างไม่รู้จบ หรือหากจะดูภาพง่ายๆ เรื่องการจัดการศึกษาที่เปิดโอกาสให้มีการถ่ายโอนระบบการศึกษาไปให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น บางแห่งเท่านั้นที่ยอมรับ ยอมโอน และสามารถรับการถ่ายโอนได้

ถามว่าเพราะเหตุใด คำตอบง่ายๆ โดยไม่ต้องใช้ผลการวิจัย คือ ความไม่พร้อมขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเอง ไม่ใช่เพราะภาครัฐไม่กระจายอำนาจให้ รัฐได้กระจายอำนาจไปให้แล้วอย่างทั่วถึง แต่สิ่งที่จะต้องพัฒนาต่อก็น่าจะเป็นการนำอำนาจที่ได้รับไปใช้ตามหลักธรรมาภิบาลอย่างเป็นรูปธรรม โดยการกำหนดอำนาจหน้าที่ของแต่องค์กรว่าจะนำอำนาจที่ได้รับไปปรับปรุงแก้ไขหรือแก้ปัญหาได้อย่างไร และกำหนดแนวทางการตรวจสอบถ่วงดุลอำนาจ และประเมินผลการงานของแต่ละองค์กรอย่างไร

สุดท้าย สิ่งที่สำคัญที่ต้องคำนึงถึง ไม่ว่าจะเป็นปัตตานีมหานครหรือเขตปกครองพิเศษ คือการได้มาของผู้ว่าการปัตตานีมหานครหรือผู้ว่าการเขตปกครองพิเศษที่จะมาจากการเลือกตั้งนั้น ถ้าเราพิจารณาจากสภาพความเป็นจริงในปัจจุบันในพื้นที่ว่า การเลือกตั้งผู้บริหารการปกครองส่วนท้องถิ่นถึงแม้ว่าจะเป็นคนในพื้นที่นั้นก็จริง แต่ส่วนใหญ่ผู้ที่ได้รับการเลือกตั้งมาจะเป็นผู้มีบารมีในพื้นที่ และการที่ได้รับการเลือกตั้งมาในแต่ละครั้งทุกคนต่างยอมรับว่าต้องใช้ปัจจัยทางการเงินจำนวนมหาศาล

เพราะฉะนั้น การจัดการเลือกตั้งให้เป็นไปอย่างบริสุทธิ์ยุติธรรมและเป็นไปตามหลักธรรมาภิบาล น่าจะเป็นโจทย์ใหญ่ที่สุดในการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น หากเราไม่สามารถแก้ไขปัญหาเหล่านี้ได้ ก็จะไม่สามารถตอบสนองต่อความต้องการของประชาชนในพื้นที่ได้ แต่เป็นเพียงกระจายอำนาจมาเพื่อรวบอำนาจรวมศูนย์เบ็ดเสร็จอยู่ที่ผู้ว่าการปัตตานีมหานคร โดยแต่ละรูปแบบการปกครองที่นำเสนอจะมุ่งไปสู่สูตรสำเร็จในการแก้ไขปัญหา คือ การเลือกตั้งผู้ว่าการปัตตานีมหานคร ซึ่งหลายคนเชื่อว่าเป็นการแก้ไขปัญหาไม่ถูกจุด เพราะไม่ได้เหลียวดูปัญหาของการบริหารจัดการส่วนท้องถิ่นในปัจจุบัน

การเลือกตั้งผู้ว่าการปัตตานีมหานครจึงไม่ใช่สูตรสำเร็จในการแก้ไขปัญหาความไม่สงบ รวมทั้งแต่ละรูปแบบของการปกครองพิเศษที่เคยนำมาเสนอยังไม่ได้รับคำตอบอย่างชัดเจนว่าในที่สุดประชาชนจะได้ประโยชน์อะไร

ทั้งนี้ เนื่องจากประโยชน์ของประชาชนและอนาคตของจังหวัดชายแดนภาคใต้ ไม่มีใครอยากลองผิดลองถูก เพราะถ้าเกิดปัญหาแล้วจะแก้ไขกลับไปเหมือนเดิมไม่ได้ ประชาชนในพื้นที่ไม่อยากเห็น “ปัตตานีมหานคร” เป็น “นครแห่งความขัดแย้ง” ในอนาคต