บทบาทกลไกภาษีเพื่อแก้ไขปัญหาสังคมและสิ่งแวดล้อมของไทย

ภารกิจหน้าที่สำคัญประการหนึ่งของรัฐบาลที่นอกเหนือจากการพัฒนาเศรษฐกิจและยกระดับความเป็นอยู่ของประชาชนคือการดูแลให้สังคมอยู่ดีมีสุข ซึ่งนักเศรษฐศาสตร์ส่วนใหญ่จะเห็นว่ารัฐบาลควรให้กลไกตลาด (Market Mechanism) ทำงานให้มากที่สุด ซึ่งส่วนตัวผมก็เห็นด้วย แต่ในบางครั้งกลไกตลาดก็ประสบความล้มเหลว (Market Failure) ส่วนหนึ่งอาจเป็นเพราะคนเราไม่มีข้อมูลที่สมบูรณ์ (Perfect Information) และอาจตัดสินใจอย่างไม่ได้ใช้เหตุผล (Rationality) ซึ่งเป็นที่มาให้เราต้องมีรัฐบาลในการแทรกแซงการทำงานของระบบเศรษฐกิจ

ในระบบตลาด การแข่งขันจะทำให้เกิดประสิทธิภาพทางเศรษฐศาสตร์ได้ก็ต่อเมื่อแต่ละคนรู้ต้นทุนค่าเสียโอกาสที่แท้จริงจากการกระทำของพวกเขา แต่ในบางสถานการณ์ ราคาที่บางคนจ่ายสำหรับทรัพยากร สินค้า และบริการอาจจะสูงกว่าหรือต่ำกว่าต้นทุนค่าเสียโอกาสที่สังคมจ่ายสำหรับทรัพยากร สินค้า และบริการเดียวกันก็เป็นไปได้ ซึ่งเราสามารถเห็นตัวอย่างในชีวิตประจำวันของเรา

เมื่อลองพิจารณาจากการสมมติที่ว่า ไม่มีรัฐบาลมาตั้งกฎข้อบังคับเกี่ยวกับมลภาวะที่เป็นพิษ เมื่อเราอาศัยอยู่ในเมืองที่มีอากาศบริสุทธิ์ ต่อมามีโรงงานเหล็กที่ใช้ถ่านหินเป็นเชื้อเพลิงย้ายเข้ามาภายในเมือง ผลิตเหล็กและจ่ายต้นทุนสำหรับปัจจัยการผลิตต่างๆ เช่น ที่ดิน แรงงาน ค่าเชื้อเพลิง เงินทุน และที่เหลือเป็นกำไรของผู้ประกอบกิจการ ราคาของเหล็กที่ขายก็จะสะท้อนต้นทุนที่เกิดขึ้นภายในโรงงานนั้นๆ

อย่างไรก็ตาม โรงงานได้มีการนำอากาศบริสุทธิ์มาใช้เป็นปัจจัยการผลิตด้วย การผลิตเหล็กทำให้เกิดควันจากเตาหลอมโลหะและฝุ่นละอองจากถ่านหิน ซึ่งโรงงานไม่ได้จ่ายต้นทุนสำหรับการใช้อากาศเหล่านั้น แต่เป็นคนในชุมชนที่จะต้องจ่ายต้นทุนแทนในรูปแบบของโรคทางเดินหายใจ การมีเสื้อผ้า รถยนต์ และบ้านเรือนที่สกปรกขึ้น ปรากฏการณ์นี้คือสิ่งที่เราเรียกว่า เกิดผลกระทบภายนอก (Externalities) ขึ้น ซึ่งทำให้ต้นทุนผลิตเหล็กเกิดขึ้นกับบุคคลที่สามที่ไม่ใช่ผู้ซื้อและผู้ผลิตเหล็ก ผลก็คือต้นทุนการผลิตเหล็กที่เกิดขึ้นกับผู้ผลิตซึ่งเป็นต้นทุนส่วนบุคคล (Private Cost) มีน้อยกว่าที่ควรจะเป็น เพราะไม่ได้คิดผลกระทบภายนอก เช่น โรคทางเดินหายใจ การมีเสื้อผ้า รถยนต์ และบ้านเรือนที่สกปรกที่เกิดจากการผลิตเหล็กโดยไม่มีมาตรการป้องกัน ในขณะที่ผู้ซื้อหรือผู้ใช้เหล็กก็จ่ายราคาเหล็กที่ซื้อมาในราคาที่ต่ำกว่าที่ควรจะเป็น เพราะไม่ได้คิดต้นทุนที่เกิดขึ้นกับบุคคลที่สามเช่นเดียวกัน

ดังนั้น หากคิดคำนวณต้นทุนในการผลิตเหล็กทั้งหมดก็จำเป็นจะต้องคิดรวมเอาต้นทุน (ทางสังคม) ที่บุคคลที่สามต้องรับภาระด้วย ในทางเดียวกันนี้ ยังมีเรื่องการใช้พลังงานที่ก่อให้เกิดปัญหาต้นทุนทางสังคม โดยเฉพาะปัญหามลพิษที่สังคมต้องรับผิดชอบไม่ใช่เฉพาะผู้ผลิตน้ำมันและผู้ใช้น้ำมันเท่านั้น

คำถามคือ รัฐควรจะต้องดำเนินการเกี่ยวกับผลกระทบภายนอกด้านลบดังกล่าวนี้อย่างไร ในกรณีที่เกิดผลกระทบภายนอกด้านลบ (ต้นทุน) ที่อาจมีต่อบุคคลที่สาม รัฐบาลอาจมีวิธีการแก้ไขอย่างน้อย 2 วิธี คือ

(1) ภาษี (Tax) และ (2) ข้อบังคับหรือข้อห้ามทางกฎหมาย (Rule and Regulation)

ซึ่งการใช้กลไกภาษีนี้ ในกรณีโรงงานเหล็ก ปัญหาผลกระทบภายนอกที่เกิดจากมลภาวะทางอากาศที่บริษัทไม่ต้องจ่ายต้นทุน แต่สังคมเป็นผู้จ่ายต้นทุนแทน รัฐอาจบังคับให้โรงงานเหล็กเสียภาษีสำหรับการทำให้เกิดมลภาวะทางอากาศเพื่อชดเชยให้กับบุคคลที่สามจากมลภาวะทางอากาศที่เกิดขึ้นตามความเหมาะสม โดยจะเป็นภาษีมลภาวะ หรือรัฐบาลอาจเลือกใช้กฎข้อบังคับ เพื่อดำเนินการเกี่ยวกับผลกระทบด้านลบที่เกิดจากการผลิตเหล็ก รัฐอาจต้องกำหนดข้อบังคับเกี่ยวกับอัตรามลภาวะระดับสูงสุดที่สามารถยอมรับได้ขึ้นมา ทำให้โรงงานเหล็กต้องดำเนินการติดตั้งอุปกรณ์ลดมลภาวะเพื่อให้สอดคล้องกับข้อบังคับ มิเช่นนั้นก็ไม่สามารถดำเนินกิจการได้ ซึ่งจะส่งผลให้มีอัตราผลผลิตลดลง

นอกจากนี้ รัฐยังต้องทำหน้าที่ตรวจสอบเพื่อบังคับใช้กฎหมายอีกทางหนึ่งด้วย

ตัวอย่างที่ผมยกมานั้น เป็นแค่หนึ่งในหลายๆ ปัญหาของปัจจัยภายนอกด้านลบ (Negative Externality) ที่สังคมไทยต้องประสบอยู่ในวันนี้ ผมเชื่อว่าพวกเราลองมานั่งนึกดูในชีวิตพวกเรามีปัญหาหลายอย่างที่น่าจะใช้กลไกภาษีในการแก้ไขปัญหาได้ดีกว่านี้ ไม่ว่าจะเป็นปัญหาการบริโภคสุรา ที่ผู้ผลิตสุรามิได้รับภาระต้นทุนทางสังคมที่เกิดขึ้นจากการบริโภคสุรา (เช่น ปัญหาสุขภาพที่งบประมาณรัฐบาลต้องจ่ายเพื่อรักษาพยาบาล หรือปัญหาครอบครัวแตกแยกที่รัฐบาลต้องมาดูแล) หรือปัญหารถติดในปัจจุบันที่ผมคิดว่าประเทศไทยต้องหันไปดูตัวอย่างของประเทศต่างๆ ที่ประสบความสำเร็จในการแก้ไขหรือจัดการกับปัญหาการจราจรว่าเขาทำกันอย่างไร

ผมทราบดีว่ารัฐบาลก็กำลังทำนโยบายต่างๆ อยู่แล้วในการจัดการปัญหาสังคม เช่น ภาษีสรรพสามิตสุรา ยาสูบ แต่ก็ยังมีอีกหลายนโยบายและมาตรการที่ยังต้องดำเนินการต่อ ไม่ว่าจะเป็นภาษีสิ่งแวดล้อม หรือแม้กระทั่งการทบทวนว่า นโยบายที่เราทำอยู่ในวันนี้เพียงพอและเหมาะสมหรือไม่ เช่น โครงสร้างภาษีสรรพสามิตและนโยบายการอุดหนุนพลังงานที่เหมาะสมสำหรับประเทศไทย หากเรามีเป้าหมายในการส่งเสริมประสิทธิภาพการใช้พลังงานของประเทศ ท้ายที่สุด หน้าที่ของรัฐคือทำอย่างไรที่จะสร้างแรงจูงใจ (Incentive) ให้คนไทยคำนึงถึงปัญหาต้นทุนทางสังคมเหล่านี้ครับ ถึงเวลาแล้วที่เราต้องมาทบทวนนโยบายภาษีของประเทศไทยเราครับ