ชำแหละร่างกฏหมายวิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 บัญญัติให้มีศาลรัฐธรรมนูญไว้ในหมวด 10 ว่าด้วยหมวดศาล และส่วนที่ 2 ว่าด้วยศาลรัฐธรรมนูญ ด้วยเหตุนี้ศาลรัฐธรรมนูญจึงเป็นศาลที่ใช้อำนาจตุลาการโดยการพิจารณาพิพากษาอรรถคดีเป็นอำนาจของศาล ซึ่งต้องดำเนินการให้เป็นไปโดยยุติธรรม ตามรัฐธรรมนูญ ตามกฎหมายและในพระปรมาภิไธยพระมหากษัตริย์

นอกจากนั้น รัฐธรรมนูญได้บัญญัติว่า ให้มีพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยวิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ โดยต้องตราให้แล้วเสร็จภายใน 1 ปี นับแต่วันประกาศใช้รัฐธรรมนูญนี้

ศาลรัฐธรรมนูญได้ปฏิบัติตามพันธกิจตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญดังกล่าว โดยได้ส่งร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยวิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ พ.ศ. ... ให้สภาผู้แทนราษฎรพิจารณา 2 ครั้ง

ครั้งแรก พ.ศ. 2551 สภาพิจารณาเห็นชอบได้เพียงมาตราเดียว ประกอบคณะกรรมาธิการต้องถอนร่างกลับคืนด้วยเหตุความไม่เป็นเอกภาพของกรรมาธิการ ต่อมาได้มีพระราชกฤษฎีกายุบสภา ส่งผลให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (สส.) สิ้นสุดลง

ครั้งที่ 2 มี.ค. 2555 ซึ่งประธานสภาเห็นว่าเป็นร่างพระราชบัญญัติเกี่ยวกับการเงิน จึงส่งไปให้นายกรัฐมนตรีรับรองก่อนบรรจุเข้าระเบียบวาระ จนถึงขณะนี้นายกฯ ก็ยังไม่ได้รับรอง

ในขณะเดียวกัน เมื่อวันที่ 28 พ.ย. 2555 ได้มี สส.ลงชื่อเสนอร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยวิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ พ.ศ. ... จำนวน 2 ร่าง ผลปรากฏว่า ประธานสภาได้บรรจุร่างกฎหมาย 2 ฉบับดังกล่าวเข้าระเบียบวาระของสภาแล้ว

ด้วยความเห็นทางวิชาการหลักการพื้นฐานของวิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ ไม่ว่าจะเป็นศาลรัฐธรรมนูญแห่งสาธารณรัฐออสเตรีย ศาลรัฐธรรมนูญแห่งสหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมนี ซึ่งเป็นแม่แบบของศาลรัฐธรรมนูญทั่วโลกได้ยึดหลักวิธีพิจารณาความ ประกอบด้วย (1) หลักการพิจารณาคดีโดยเปิดเผย (2) หลักการให้สิทธิคู่กรณีขอตรวจดูเอกสารที่เกี่ยวข้องกับตน (3) หลักการเปิดโอกาสให้มีการคัดค้านตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ (4) หลักการให้เหตุผลประกอบคำวินิจฉัยหรือคำสั่งของศาลรัฐธรรมนูญ

(5) หลักการให้โอกาสคู่กรณีแสดงความเห็นของตนก่อนการวินิจฉัยคดี ผู้เขียนจึงเปรียบเทียบทั้งรูปแบบและเนื้อหาของร่างกฎหมายวิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ โดยร่างของศาลรัฐธรรมนูญ มี 50 มาตรา ร่างของ สส. (ฉบับที่ 1) มี 63 มาตรา และร่างของ สส. (ฉบับที่ 2) มี 78 มาตรา ในประเด็นสำคัญ ดังนี้ 1.ร่างพระราชบัญญัติเกี่ยวด้วยการเงินตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ มาตรา 143 หมายความถึง ร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยเรื่องใดเรื่องหนึ่ง ดังต่อไปนี้ (1) การตั้งขึ้น ยกเลิก ลด เปลี่ยนแปลง แก้ไข ผ่อนหรือวางระเบียบการบังคับอันเกี่ยวกับภาษีหรืออากร (2) การจัดสรร รับ รักษา หรือจ่ายเงินแผ่นดิน หรือการโอนงบประมาณรายจ่ายของแผ่นดิน (3) การกู้เงิน การค้ำประกัน การใช้เงินกู้ หรือการดำเนินการที่ผูกพันทรัพย์สินของรัฐ (4) เงินตรา

เมื่อพิเคราะห์ร่างกฎหมายทั้งหมดแล้วเห็นว่าบทบัญญัติเกี่ยวกับการเงิน โดยมีประเด็นเกี่ยวกับพนักงานคดีรัฐธรรมนูญปรากฏตามมาตรา 5 ของร่างศาลรัฐธรรมนูญ ประเด็นเกี่ยวกับค่าใช้จ่ายค่าป่วยการพยาน ค่าใช้จ่ายการสืบพยาน ค่าใช้จ่ายในการดำเนินกระบวนพิจารณา ปรากฏตามมาตรา 10 ของร่างศาลรัฐธรรมนูญ มาตรา 9 ของร่าง สส. (ฉบับที่ 1) และมาตรา 12 ของร่าง สส. (ฉบับที่ 2)

และประเด็นเกี่ยวกับค่าปรับกรณีผู้ฝ่าฝืนคำสั่งศาล ปรากฏตามมาตรา 16 (3) ปรับไม่เกิน 1,000 บาท ของร่างศาลรัฐธรรมนูญ และมาตรา 22 (3) ปรับไม่เกิน 5 หมื่นบาท ของร่าง สส. (ฉบับที่ 2) จะเห็นได้ว่า การใช้ดุลพินิจว่าเป็นกฎหมายเกี่ยวด้วยการเงินหรือไม่ ได้มีกรอบมาตรฐานเดียวกันหรือไม่ สอดคล้องกับหลักการใช้ดุลพินิจโดยชอบ (Intra Vires) เพียงใด

2.การจำกัดอำนาจศาลรัฐธรรมนูญ มาตรา 6 ของร่างของ สส. (ฉบับที่ 2) บัญญัติว่า ให้ศาลมีอำนาจพิจารณาวินิจฉัยเรื่องพิจารณาเฉพาะตามที่รัฐธรรมนูญและพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญให้อำนาจไว้เท่านั้น ทั้งนี้ศาลไม่มีอำนาจที่จะพิจารณาวินิจฉัยเกี่ยวกับเนื้อหาและกระบวนการตราร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมอันเป็นเรื่องอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญโดยรัฐสภา

นอกจากนั้น มาตรา 22 ของร่างฉบับนี้ บัญญัติว่า การพิจารณารับคำร้อง การดำเนินกระบวนพิจารณาหรือวินิจฉัยเรื่องพิจารณาตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญหรือบทกฎหมายอื่นใด หากตัวอักษรหรือถ้อยคำในบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญหรือบทกฎหมายอื่นนั้นมีการให้ความหมายหรือกำหนดขั้นตอนที่ชัดเจนอยู่แล้วในรัฐธรรมนูญหรือกฎหมายนั้น ศาลต้องใช้หรือวินิจฉัยบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญหรือบทกฎหมายตามความหมายหรือขั้นตอนดังกล่าวอย่างเคร่งครัด

ในกรณีที่บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญหรือบทกฎหมายอื่นใดไม่ชัดเจน ให้ศาลแสวงหาความมุ่งหมายหรือเจตนารมณ์ของบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญหรือบทกฎหมายนั้น แล้วใช้หรือวินิจฉัยตามความมุ่งหมายหรือเจตนารมณ์นั้น

การแปลความมุ่งหมายหรือเจตนารมณ์ของบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญหรือบทกฎหมายตามวรรคสอง ห้ามมิให้แปลความแบบขยายเพื่อเพิ่มลักษณะการจำกัดสิทธิของผู้ถูกร้องหรือจำกัดอำนาจของรัฐสภาให้มากไปกว่าที่บัญญัติไว้ในบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญหรือบทกฎหมายนั้น

และจะต้องดำเนินการไปโดยคำนึงถึงหลักนิติธรรม หลักการแบ่งแยกอำนาจอธิปไตย หลักการคุ้มครองประโยชน์สาธารณะ หลักความได้สัดส่วน หลักความมั่นคงแห่งกฎหมาย หลักความมั่นคงแห่งสิทธิ หลักการคุ้มครองสิทธิเสรีภาพขั้นพื้นฐานของปัจเจกชน หลักการคุ้มครองความเชื่อถือและไว้วางใจโดยสุจริตของประชาชน และหลักกฎหมายมหาชนอื่น

การไม่ปฏิบัติตามบทบัญญัติมาตรานี้ให้เป็นความผิดทุจริตต่อหน้าที่หรือความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการหรือความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ในการยุติธรรมตามประมวลกฎหมายอาญา

เมื่อพิเคราะห์แล้วเป็นร่างกฎหมายที่จำกัดอำนาจศาลรัฐธรรมนูญที่มีอำนาจตามรัฐธรรมนูญและกฎหมายอย่างมาก หลักทั่วไปของการตีความกฎหมายนั้นมี 4 ประการ คือ (1) การตีความตามลายลักษณ์อักษร (2) การตีความตามเจตนารมณ์ (3) การตีความกฎหมายทั้งระบบ (4) การตีความโดยคำนึงวัตถุประสงค์ของตัวบทกฎหมาย ซึ่งต้องใช้ประกอบกันทั้งหมด นอกจากนั้น ยังมีบทบัญญัติห้ามมิให้แปลความแบบขยายเพื่อจำกัดสิทธิของผู้ถูกร้องหรือจำกัดอำนาจของรัฐสภา

ยิ่งเป็นการเขียนกฎหมายที่ประหลาดและพิสดารที่บังคับให้ศาลตีความตามลายลักษณ์อักษรอย่างเคร่งครัด ถึงแม้จะนำหลักกฎหมายมหาชนต่างๆ มาวางไว้ให้สวยหรูก็ตาม และที่สำคัญอย่างยิ่งยังมีบทบัญญัติลงโทษว่า หากศาลตีความกฎหมายไม่ถูกต้อง ให้เป็นความผิดทุจริตต่อหน้าที่หรือความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการ หรือความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ในการยุติธรรมของประมวลกฎหมายอาญา ยิ่งแสดงให้เห็นถึงความมีอคติต่อศาลรัฐธรรมนูญ เพราะว่ารัฐธรรมนูญได้มีบทบัญญัติว่าด้วยการถอดถอนออกจากตำแหน่ง (Impeachment) อยู่แล้ว

หากมีพฤติการณ์หรือจงใจใช้อำนาจหน้าที่ขัดต่อบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญและกฎหมาย จะเห็นได้ว่าการร่างบทบัญญัติดังกล่าวจึงเป็นการไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญของการกระทำของฝ่ายนิติบัญญัติตามหลักนิติรัฐ (The Legal State)

3.การแก้ไขเพิ่มเติมเนื้อหาของรัฐธรรมนูญ กล่าวคือ มาตรา 42 ของร่าง สส. (ฉบับที่ 2) บัญญัติว่า การมีคำสั่งให้ยุบพรรคการเมืองและเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งของหัวหน้าพรรคการเมืองและกรรมการบริหารพรรคการเมือง ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 237 ให้ศาลกระทำไปโดยคำนึงถึงการกระทำความผิดที่ได้เกิดขึ้นแล้วโดยห้ามมิให้เพิกถอนสิทธิเลือกตั้งแก่หัวหน้าพรรคการเมือง หรือกรรมการบริหารพรรคการเมืองดังกล่าว

เว้นแต่ปรากฏหลักฐานอันควรเชื่อว่าผู้นั้นมีส่วนรู้เห็น หรือปล่อยปละละเลย หรือทราบถึงการกระทำอันเป็นการฝ่าฝืนพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร และการได้มาซึ่งสมาชิกวุฒิสภา หรือระเบียบหรือประกาศของคณะกรรมการการเลือกตั้งแล้ว แต่มิได้ดำเนินการยับยั้งหรือแก้ไขเพื่อให้การเลือกตั้งเป็นไปโดยสุจริตและเที่ยงธรรม

ให้พรรคการเมืองที่จะถูกยุบ หรือบุคคลที่จะถูกเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งวรรคหนึ่งมีสิทธินำพยานหลักฐานใดๆ มาพิสูจน์ว่าพรรคการเมืองหรือตนเองมิได้มีส่วนรู้เห็น หรือปล่อยปละละเลยให้มีการกระทำความผิด หรือได้กำหนดการยับยั้งแก้ไขการกระทำความผิดแล้ว ไม่ว่าการยับยั้งหรือแก้ไขนั้นจะสำเร็จหรือไม่ก็ตาม

หากพยานหลักฐานของพรรคการเมืองที่จะถูกยุบ หรือบุคคลที่จะถูกเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งตามวรรคสองฟังขึ้น ให้ศาลจำหน่ายเรื่องพิจารณานี้เสีย และห้ามมิให้มีการดำเนินการพิจารณาอันเกี่ยวด้วยเรื่องพิจารณาดังกล่าวนี้ซ้ำอีก

เมื่อพิเคราะห์แล้วเป็นการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 มาตรา 237 อย่างชัดเจน หากฝ่ายการเมืองไม่ประสงค์จะให้มีการยุบพรรคการเมือง ต้องไปแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญโดยให้บทบัญญัติกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญมีเนื้อหาที่สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญ

นอกจากนั้น ยังมีประเด็นอื่นๆ เพิ่มขึ้น เช่น ข้อกำหนดศาลรัฐธรรมนูญต้องได้รับความเห็นชอบจากสภาผู้แทนราษฎรจึงจะใช้บังคับได้ การเพิ่มเติมเหตุของการคัดค้านตุลาการศาลรัฐธรรมนูญมากขึ้น

การวิเคราะห์หรือวิจารณ์การฟังพิจารณา หรือคำวินิจฉัยของศาลโดยสุจริตด้วยวิธีการทางวิชาการ ไม่ให้ถือว่าเป็นความผิดฐานหมิ่นประมาทตามประมวลกฎหมายอาญาต่อศาล หรือตุลาการ เป็นต้น

กล่าวโดยสรุปแล้ว เนื่องจากรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 มาตรา 141 บัญญัติว่า เมื่อรัฐสภาให้ความเห็นชอบกับร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญแล้ว ก่อนนำขึ้นทูลเกล้าทูลกระหม่อมถวายเพื่อทรงลงพระปรมาภิไธย ให้ส่งศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของกฎหมาย กล่าวคือ พิจารณาว่ากฎหมายขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญหรือไม่ ดังนั้น

ผู้เขียนเห็นว่าเสียเวลาเปล่าครับ