100 ปีกฏหมายประกันภัยไทย กับศตวรรษต่อไปแห่งการเปิดเสรี? (1)

01 เมษายน 2553

...สรชน บุญสอง

ปี2553 นี้เป็นปีที่กฎหมายประกันภัยในประเทศไทยมีอายุครบรอบ 100 ปีพอดี นับจากการตรากฎหมายฉบับแรกที่เริ่มควบคุมธุรกิจประกันภัย ได้แก่ พ.ร.บ.ลักษณะเข้าหุ้นส่วนและบริษัท ร.ศ.130 ซึ่งได้กำหนดเงื่อนไขการจัดตั้งบริษัทรับประกันต่างๆ ว่าจะทำได้ก็ต่อเมื่อได้รับพระบรมราชานุญาต และหลังจากนั้นการประกอบธุรกิจประกันภัยได้ถูกควบคุมโดย พ.ร.บ.ควบคุมการค้าขายอันกระทบถึงความปลอดภัยหรือผาสุกแห่งสาธารณชน พ.ศ. 2471

จนกระทั่งในปี พ.ศ. 2510 ก็ได้มีการตราและประกาศใช้บังคับ พ.ร.บ.ประกันชีวิต พ.ศ. 2510 และ พ.ร.บ.ประกันวินาศภัย พ.ศ. 2510 แก่ธุรกิจประกันชีวิตและวินาศภัยอย่างเป็นเอกเทศเป็นครั้งแรก โดยในช่วงยุคของกฎหมายประกันภัยปี พ.ศ. 2510 นี้ บริษัทประกันภัยหนึ่งแห่งสามารถประกอบธุรกิจประกันชีวิตและประกันวินาศภัยได้พร้อมกัน

ต่อมาในปี พ.ศ. 2535 ซึ่งถือว่าเป็นปีที่มีการปฏิรูปกฎหมายประกันภัยของไทยครั้งสำคัญ มีการตรา พ.ร.บ.ประกันวินาศภัย พ.ศ. 2535 และ พ.ร.บ.ประกันชีวิต พ.ศ. 2535 ขึ้นแทนที่กฎหมายประกันภัยปี พ.ศ. 2510 โดยที่กฎหมายประกันภัยฉบับปี พ.ศ. 2535 นี้ได้กำหนดให้การประกอบธุรกิจประกันชีวิตและประกันวินาศภัยต้องแยกออกจากกันอย่างเด็ดขาดด้วยเหตุผลว่าลักษณะของความเสี่ยงของการประกันชีวิตและการประกันวินาศภัยมีความแตกต่างกัน ถัดมาอีกราว 16 ปี พ.ร.บ.ประกันวินาศภัย พ.ศ. 2535 และ พ.ร.บ.ประกันชีวิต พ.ศ. 2535 ได้ถูกแก้ไขเพิ่มเติมอีกครั้งในปี พ.ศ. 2551 ที่ผ่านมา

นับตั้งแต่การใช้กฎหมายประกันภัยฉบับแรกจนถึงยุคปัจจุบัน ภาครัฐได้มีการแก้ไขกฎหมายและกฎเกณฑ์ในการกำกับดูแลการประกอบธุรกิจประกันภัย เพื่อให้มีมาตรฐานที่ดีขึ้นมาเป็นลำดับ โดยเฉพาะอย่างยิ่งการแก้ไข พ.ร.บ.ประกันภัยในปี พ.ศ. 2551 ได้มีการนำเสนอหลักการใหม่มาปรับใช้กับภาคธุรกิจประกันภัย โดยมุ่งเน้นให้เกิดมาตรฐานทัดเทียมสากล เช่น การกำหนดให้บริษัทประกันภัย (ยกเว้นสาขาของบริษัทประกันภัยต่างประเทศ) ต้องเป็นบริษัทมหาชนจำกัด (แต่ไม่จำเป็นต้องนำหลักทรัพย์เข้าจดทะเบียนกับตลาดหลักทรัพย์ฯ) การกำหนดให้บริษัทประกันภัยต้องดำรงเงินกองทุนให้สอดคล้องกับความเสี่ยง (Risk Based Capital) หรือการกำหนดให้มีนักคณิตศาสตร์ประกันภัยเป็นผู้ทำหน้าที่คำนวณความเสี่ยงต่างๆ เป็นต้น

เหตุที่ต้องมีการปรับปรุงกฎหมายประกันภัยอยู่สม่ำเสมอนั้น ก็เพราะภาคธุรกิจประกันภัยนั้นถือเป็นภาคธุรกิจที่สำคัญในการขับเคลื่อนเศรษฐกิจ หากมองในแง่จุลภาคการประกันชีวิตและประกันวินาศภัยถือเป็นการกระจายความเสี่ยงจากภัยซึ่งไม่สามารถคาดการณ์ได้เสริมให้เกิดความมั่นคงในชีวิตและทรัพย์สิน หากมองในแง่มหภาค เม็ดเงินในธุรกิจนี้ก็มีจำนวนไม่น้อย ประกอบกับเมื่อพิจารณาความสามารถในการเติบโตแล้ว นับว่าอนาคตของธุรกิจประกันภัยไทยนั้นน่าจับตามองทีเดียว

อย่างไรก็ดี แม้ว่ากฎหมายว่าด้วยเรื่องการประกันภัยของไทยจะมีการบังคับใช้มากว่า 100 ปี และแม้ว่าหลักเกณฑ์หลายอย่างจะได้รับการปรับปรุงให้ทัดเทียมสากลแล้ว แต่ก็ยังมีบางเรื่องที่ยังก่อให้เกิดความสงสัยในนโยบายของภาครัฐว่าจะผลักดันธุรกิจประกันภัยไปในทิศทางใด ซึ่งผู้เขียนขอยกตัวอย่างที่เห็นได้ชัดเจนสัก 3 ตัวอย่าง

1.การเปิดเสรีธุรกิจประกันภัย

ภาครัฐได้มีนโยบายเปิดเสรีในภาคธุรกิจประกันภัย เนื่องจากผู้ประกอบการไทยซึ่งโดยส่วนใหญ่ยังขาดแคลนในเรื่องเงินทุนสนับสนุนซึ่งถือเป็นปัจจัยสำคัญในการประกอบธุรกิจประกันภัยซึ่งต้องอาศัยความมั่นคงทางการเงิน (Financial Stability) เป็นอย่างมาก นอกจากนี้ไทยเรายังไม่มีเทคโนโลยีสารสนเทศที่ใช้ในการบริหารจัดการที่ทันสมัยเพื่อให้ทันต่อยุคสมัยที่เปลี่ยนไป ซึ่งคงปฏิเสธไม่ได้เลยว่า เรามีความจำเป็นที่จะต้องพึ่งพาเงินทุนและความรู้ จากนักลงทุนต่างชาติ และนี้อาจเป็นเหตุผลประการสำคัญที่ได้มีการแก้ไข พ.ร.บ.ประกันภัยฯ ในปี พ.ศ. 2551 โดยกฎหมายฉบับแก้ไขได้อนุญาตให้ :

(1) นักลงทุนต่างชาติสามารถขอขยายการลงทุนในบริษัทประกันภัยของไทยจากเดิมไม่เกิน 25% เป็น 49% ของหุ้นที่มีสิทธิออกเสียงและจำหน่ายได้แล้วทั้งหมดโดยจะต้องได้รับความเห็นชอบจากคณะกรรมการกำกับและส่งเสริมการประกอบธุรกิจประกันภัย (คปภ.) หรือ

(2) นักลงทุนต่างชาติอาจเข้าถือหุ้นในบริษัทประกันภัยที่ประสบปัญหาทางการเงินเกินกว่า 49% ของหุ้นที่มีสิทธิออกเสียงและจำหน่ายได้แล้วทั้งหมดก็ได้หากได้รับการอนุมัติโดยรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังโดยคำแนะนำของ คปภ.

แต่อย่างไรก็ดี ณ ปัจจุบันกลับพบว่าการอนุมัติขยายสัดส่วนการถือหุ้นของนักลงทุนต่างชาติในบริษัทประกันภัยยังมีจำนวนน้อยราย ซึ่งส่วนหนึ่งก็เป็นผลมาจากการที่หลักเกณฑ์การพิจารณาอนุมัติการขอขยายสัดส่วนของนักลงทุนต่างชาติดังกล่าวไม่มีความชัดเจนเท่าที่ควร เช่น เราต้องการอะไรจากนักลงทุนต่างชาติ หรือการพิจาณาอนุมัติจะอยู่บนพื้นฐานหลักเกณฑ์ใด เป็นต้น ซึ่งความไม่ชัดเจนเหล่านี้ย่อมก่อให้เกิดความไม่เชื่อมั่นแก่นักลงทุนต่างชาติที่กำลังจะหอบหิ้วเงินทุนและความรู้ทางด้านการประกันภัยและเทคโนโลยีใหม่ๆ มาถ่ายทอดให้แก่ธุรกิจประกันภัยของประเทศไทย และในท้ายที่สุดกลไกการเปิดเสรีธุรกิจประกันภัยไทยตาม พ.ร.บ.ประกันภัย 2551 อาจเป็นหมันและไม่บรรลุเป้าหมายของทางภาครัฐที่ต้องการจะใช้เป็นกลไกในการพัฒนาตลาดธุรกิจประกันภัยไทยให้มีมาตรฐานสากลก็เป็นได้ ทั้งนี้ หากเราลองหันไปมองประเทศเพื่อนบ้านในภูมิภาคเดียวกันก็จะพบว่าในหลายประเทศได้ใช้มาตรการการเปิดเสรีธุรกิจประกันภัย (เรียกว่าเสรีจริงๆ) เป็นตัวขับเคลื่อนการพัฒนาธุรกิจประกันภัยของตัวเอง เช่น ฮ่องกง เวียดนาม สิงคโปร์ เกาหลี มาเลเซีย และจีน

ดังนั้น สิ่งที่ท้าทายเป้าหมายของรัฐในปีที่ 100 ของการใช้บังคับกฎหมายประกันภัย ก็คือการสร้างความสมดุลระหว่างนโยบายการกำกับดูแลและการเปิดเสรีอย่างเหมาะสม เพื่อให้การกำกับดูแลธุรกิจประกันภัยเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ และในขณะเดียวกันก็ไม่ก่อให้เกิดผลทางด้านลบต่อเป้าหมายทางด้านเศรษฐกิจ m

(อ่านต่อฉบับหน้า)