ทำได้หรือไม่?

พ.ร.บ.กองทุนการออมแห่งชาติ พ.ศ. 2554 ได้ตราไว้ในพระปรมาภิไธยของพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวภูมิพลอดุลยเดช ป.ร. ให้ไว้ ณ วันที่ 9 พ.ค. 2554 เป็นปีที่ 66 ในรัชกาลปัจจุบัน ประกาศในราชกิจจานุเบกษา เล่ม 128 ตอนที่ 34 ก วันที่ 11 พ.ค. 2554

กฎหมายฉบับนี้ ดำเนินการมาโดยลำดับ เพราะประเทศเราได้เข้าสู่สังคมผู้สูงวัยมาหลายปีแล้ว และคนไทยส่วนใหญ่ยังเป็น “แรงงานนอกระบบ” ไม่มีบำเหน็จบำนาญในวัยชรา โดยคนไทย 67 ล้านคน เป็นแรงงานในระบบราว 10 ล้านคนเท่านั้น เป็นข้าราชการและครอบครัวเพียง 5 ล้านคน จึงจำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องเตรียมการเพื่อให้ประชาชนที่เข้าสู่วัยผู้สูงอายุมีความมั่นคงในชีวิตตามสมควร โดยเฉพาะกลุ่มแรงงานนอกระบบ

ได้มีการศึกษาวิจัยรูปแบบวิธีการของประเทศต่างๆ รวมทั้งการพัฒนารูปแบบที่เหมาะสมสำหรับไทยมาอย่างต่อเนื่อง และได้ขับเคลื่อนเรื่องนี้อย่างเป็นระบบ ดังนี้

ขั้นแรก จัดประชุมสมัชชาผู้สูงอายุระดับชาติ ครั้งที่ 1 เมื่อ พ.ศ. 2551 เรื่องการเพิ่มรายได้ การส่งเสริมการออม และระบบบำนาญแห่งชาติ โดยมีมติที่ชัดเจนคือ “รัฐต้องเร่งรัดจัดทำระบบบำนาญผู้สูงอายุโดยเร็ว โดยเป็นระบบบำนาญพื้นฐานที่ครอบคลุมทุกคน โดยเฉพาะสำหรับผู้ที่ยังไม่มีหลักประกันเมื่อสูงอายุ ได้แก่ ผู้ที่ยังไม่อยู่ในระบบกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ หรือกองทุนประกันสังคม....” และ “เร่งผลักดันให้มีระบบการออมเพื่อการชราภาพ เพื่อเป็นหลักประกันรายได้เมื่อเข้าสู่วัยผู้สูงอายุในลักษณะของกองทุนระดับชาติที่ครอบคลุมแรงงานอย่างทั่วถึง...”

มติดังกล่าวนี้ ได้มีการนำเสนอต่อนายกรัฐมนตรีอย่างเป็นทางการ และพิจารณารับรองโดยคณะกรรมการผู้สูงอายุแห่งชาติแล้ว

ขั้นที่สอง คณะกรรมการผู้สูงอายุแห่งชาติได้ตั้งคณะอนุกรรมการผลักดันระบบการออมเพื่อวัยสูงอายุแห่งชาติ โดยมีปลัดกระทรวงการคลังเป็นประธานและผู้อำนวยการสำนักนโยบายการออมและการลงทุน สำนักงานเศรษฐกิจการคลังเป็นอนุกรรมการและเลขานุการ ได้ดำเนินการจนมีการยกร่างพระราชบัญญัติเข้าสู่การพิจารณาของคณะรัฐมนตรี สภาผู้แทนราษฎร และวุฒิสภา ตามลำดับ จนมีการประกาศบังคับใช้เป็นกฎหมาย

ทั้งนี้ ในการประชุมสมัชชาปฏิรูปประเทศไทยระดับชาติครั้งที่ 1 เมื่อวันที่ 26 มี.ค. 2554 ก็ได้มีมติชัดเจนในข้อ 2.4 ให้ “เร่งรัดการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติกองทุนการออมแห่งชาติ พ.ศ. ... ในรัฐสภา เพื่อให้มีผลบังคับใช้โดยเร่งด่วน”

กฎหมายดังกล่าวได้ระบุเหตุผลไว้ชัดเจนว่า “โดยที่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 มาตรา 84 (4) บัญญัติให้รัฐต้องดำเนินการตามแนวนโยบายด้านเศรษฐกิจ คือการจัดให้มีการออมเพื่อการดำรงชีพในยามชราแก่ประชาชน และเจ้าหน้าที่ของรัฐอย่างทั่วถึง ดังนั้นเพื่อให้มีระบบการออมเพื่อการดำรงชีพในยามชราภาพที่ครอบคลุมประชาชนทุกกลุ่ม โดยเฉพาะประชากรภาคแรงงานส่วนใหญ่ของประเทศที่เป็นแรงงานนอกระบบ ยังไม่ได้รับความคุ้มครองเพื่อการชราภาพอย่างทั่วถึง จึงทำให้บุคคลเหล่านี้มีความเสี่ยงที่จะตกอยู่ในความยากจนในวัยสูงอายุ อันเนื่องมาจากไม่มีช่องทางหรือโอกาสเข้าถึงระบบการออมเงินในขณะที่อยู่ในวัยทำงาน เพื่อสร้างความมั่นคงในบั้นปลายของชีวิต ตลอดจนเพื่อเป็นการสร้างวินัยในการออมของประชาชนคนไทยในวัยทำงาน จึงสมควรจัดตั้งกองทุนเพื่อเป็นช่องทางการออมขั้นพื้นฐานให้แก่ผู้ที่ยังไม่ได้รับความคุ้มครองเพื่อการชราภาพให้ได้รับผลประโยชน์ในรูปบำนาญ อันเป็นการสร้างความเท่าเทียมและความเป็นธรรมในการดูแลจากภาครัฐ จึงจำเป็นต้องตราพระราชบัญญัตินี้”

พ.ร.บ.ฉบับนี้จึงเป็นครั้งแรกของประเทศไทยที่มีการสร้างระบบการออมแห่งชาติเพื่อเป็นหลักประกันสำหรับประชาชนที่เข้าสู่วัยผู้สูงอายุ โดยเฉพาะสำหรับแรงงานนอกระบบซึ่งเป็นคนส่วนใหญ่ของประเทศ

ตัวอย่างง่ายๆ ที่แสดงผลดีอย่างชัดเจนจากกฎหมายฉบับนี้คือ หากประชาชนมีการออมเพียงเดือนละ 100 บาท หรือวันละ 34 บาท รัฐจะสมทบให้เดือนละ 50 บาท หากออมตั้งแต่อายุ 20 ปี เมื่อเกษียณอายุจะได้รับบำนาญเดือนละ 1,710 บาท นอกเหนือจากเบี้ยยังชีพที่รัฐบาลปัจจุบันจ่ายให้อีกเดือนละ 600 บาท รวมเป็น 2,310 บาท ดีกว่ารอรับแต่เบี้ยยังชีพเดือนละ 600 บาทอย่างชัดเจน

กฎหมายฉบับนี้มีผลบังคับใช้ตั้งแต่วันที่ 12 พ.ค. 2554 และต้องเริ่มรับสมาชิกตั้งแต่วันที่ 7 พ.ค. 2555 โดยกฎหมายกำหนดในบทเฉพาะกาลในมาตรา 66 ว่า “ในวาระเริ่มแรกให้รัฐบาลจัดสรรเงินเข้าบัญชีเงินกองกลางตามมาตรา 46 (3) จำนวน 1,000 ล้านบาท เพื่อเป็นค่าใช้จ่ายในการดำเนินงานของกองทุน”

โดยหลักการแล้ว รัฐบาลจะต้องเร่งรัดจัดสรรเงินเข้ากองทุน และส่งเสริมให้ประชาชนเข้าเป็นสมาชิกโดยเร็ว แต่น่าเสียดายที่รัฐบาลโดย กิตติรัตน์ ณ ระนอง รมว.คลัง นอกจากจะไม่เร่งรัดดำเนินการโดยเฉพาะ คือไม่มีการจัดสรรเงิน 1,000 ล้านบาท เข้ากองทุนการออมตามที่กฎหมายกำหนดแล้ว ยังทำท่าจะ “แช่แข็ง” กฎหมายฉบับนี้ด้วย และไม่ดำเนินการตามมาตราอื่นๆ อีกหลายมาตรา ได้แก่

ประการแรก ไม่ดำเนินการจัดตั้งสำนักงานกองทุน ซึ่งกฎหมายกำหนดไว้ในมาตรา 8 “ให้กองทุนมีสำนักงานใหญ่ ณ สำนักงานที่รัฐมนตรีประกาศกำหนดในราชกิจจานุเบกษา และจะจัดตั้งสาขาหรือตัวแทนขึ้น ณ ที่อื่นใดตามความจำเป็นก็ได้”

ประการที่สอง ไม่ดำเนินการแต่งตั้งคณะกรรมการกองทุนการออมแห่งชาติ ตามมาตรา 11

ประการที่สาม ผลจากการไม่มีการแต่งตั้งคณะกรรมการกองทุนฯ ทำให้ไม่มีการแต่งตั้งเลขาธิการกองทุนฯ ซึ่งตามเจตนารมณ์ของกฎหมาย แต่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังกลับมีนโยบายมอบหมายให้ผู้อำนวยการสำนักงานเศรษฐกิจการคลังในกระทรวงการคลังมาทำหน้าที่เลขาธิการกองทุนฯ อีกตำแหน่งหนึ่ง

ประการที่สี่ ไม่มีการดำเนินการตามหมวด 3 ของกฎหมายเรื่อง “สมาชิกและสิทธิประโยชน์ของสมาชิก” ซึ่งกำหนดให้ดำเนินการ “เมื่อพ้นกำหนด 360 วัน นับแต่วันที่ประกาศในราชกิจจานุเบกษาเป็นต้นไป” กำหนดดังกล่าวคือวันที่ 7 พ.ค. 2555 ซึ่งเลยกำหนดมาแล้วกว่า 8 เดือน

ตามที่ปรากฏเป็นข่าวทั้งต่อสื่อมวลชน และในที่ประชุมต่างๆ การที่ไม่มีการดำเนินการตามกฎหมายฉบับนี้ เพราะกิตติรัตน์เห็นว่ามีประเด็นต่างๆ ที่จะแก้ไขรวม 7 เรื่อง ได้แก่ 1) เดิมกฎหมายกำหนดให้รับเงินสะสมคืนเป็น “บำนาญ” เท่านั้น จะแก้ให้เลือกรับเป็น “บำเหน็จ” ก้อนเดียวได้ด้วย 2) อายุสมาชิกเดิมกำหนด 1560 ปี จะแก้ไขให้ผู้มีอายุเกิน 60 ปี และยังสามารถประกอบอาชีพได้ ส่งเงินสมทบต่อได้ และรัฐจะส่งเงินสมทบให้ด้วย 3) กฎหมายกำหนดการออมเงินขั้นต่ำเดือนละ 50 บาท และรวมกันไม่เกิน 13,200 บาทต่อปี จะเปิดเพดานให้ส่งเงินรวมกันได้มากกว่า 13,200 บาทต่อปี 4) กฎหมายกำหนดเงินสมทบจากฝ่ายรัฐบาลไว้ 3 อัตรา ตามอายุที่เข้าเป็นสมาชิก จะแก้ไขให้รัฐสมทบอัตราเดียว 100% เท่ากับเงินสะสมของสมาชิก แต่ไม่เกิน 1,200 บาทต่อปี

5) กรณีทุพพลภาพ เดิมสมาชิกได้คืนเงินสะสมและผลประโยชน์เท่านั้น จะแก้ให้ได้เงินคืนทั้งหมด ทั้งเงินสะสมของสมาชิกและเงินสมทบจากรัฐบาล 6) การลงทุนของกองทุน เดิมเปิดให้ลงทุนในหลักทรัพย์ที่มีความมั่นคงสูงได้ไม่ต่ำกว่าร้อยละ 60 จะแก้ไขให้ลงทุนในสินทรัพย์ที่มีความปลอดภัยและมั่นคงสูง หรือเน้นฝากธนาคารเท่านั้น ไม่ให้ลงทุนในหุ้น และ 7) เดิมให้เลขาธิการกองทุนฯ มีคุณสมบัติตามที่กำหนด และแต่งตั้งโดยคณะกรรมการกองทุนฯ โดยความเห็นชอบของรัฐมนตรี จะแก้เป็นให้ผู้อำนวยการสำนักงานเศรษฐกิจการคลัง ในกระทรวงการคลัง ควบดำรงตำแหน่งเลขาธิการกองทุนฯ ด้วย

เหตุผลเหล่านี้เป็นที่วิพากษ์วิจารณ์กันมากในการประชุมคณะกรรมการผู้สูงอายุแห่งชาติ เมื่อวันที่ 23 พ.ย. 2555 กรรมการหลายท่านได้วิจารณ์สรุปได้ว่ามีหลายข้อที่ไม่สมควรแก้ โดยเฉพาะข้อ 1 เรื่องการรับเงินสะสมคืน ได้มีการศึกษาวิจัยและอภิปรายกันจนได้ข้อสรุปชัดเจนว่า ควรให้รับเป็นบำนาญเท่านั้น และข้อ 7 เรื่องเลขาธิการกองทุนฯ ควรเป็นผู้ได้รับการสรรหามาปฏิบัติงานเต็มเวลา ไม่ควรให้ข้าราชการประจำของกระทรวงการคลังมาควบตำแหน่ง ข้ออื่นๆ หากจะแก้ไขปรับปรุง ก็สามารถดำเนินการได้หลังจากปฏิบัติตามกฎหมายไปก่อน และในที่สุดแล้วก็ต้องเป็นดุลพินิจของรัฐสภามิใช่ของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง

คณะกรรมการผู้สูงอายุแห่งชาติ มีนายกรัฐมนตรีเป็นประธาน แต่หนนั้นนายกฯ ติดภารกิจอื่น รมว.พัฒนาสังคมฯ ทำหน้าที่เป็นประธานที่ประชุม มีมติชัดเจนให้เร่งรัดกฎกระทรวงการคลังให้ดำเนินการตามกฎหมาย และ รมว.พัฒนาสังคมฯ ก็รับที่จะไปเร่งรัดด้วยตนเอง

จึงมีปัญหาว่า การที่รัฐสภาออกกฎหมาย โดยผ่านการเห็นชอบทั้งจากสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภามาเรียบร้อยจนมีการนำขึ้นทูลเกล้าฯ ถวายออกมาในพระปรมาภิไธยพระมหากษัตริย์ และประกาศใช้ในราชกิจจานุเบกษาแล้ว โดยกฎหมายได้ให้เวลาเตรียมการถึง 360 วัน รัฐมนตรีผู้รักษาการตามกฎหมายมีอำนาจ “หน่วงเหนี่ยว” ไม่ดำเนินการตามเจตนารมณ์ของกฎหมาย โดยอ้างว่าจะขอแก้ไขกฎหมายก่อน เช่นนี้ทำได้หรือไม่

จะเป็นการ “ละเว้นการปฏิบัติหน้าที่” ตามกฎหมายอาญามาตรา 157 หรือไม่ สมควรกระทำหรือไม่ เป็นการละเว้นไม่ปฏิบัติตามประมวล “จริยธรรมของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองหรือไม่”

เหนืออื่นใดคือ น่าศึกษาและน่าสนใจว่า จะเป็นการละเมิดต่อพระราชอำนาจหรือไม่?