รัฐธรรมนูญของประชาชน

ในที่สุดรัฐบาลนายกรัฐมนตรี ยิ่งลักษณ์ ชินวัตร ได้ตัดสินใจนำเรื่อง “การแก้ไขรัฐธรรมนูญเพื่อยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่” ที่ค้างการพิจารณาลงมติในวาระ 3 ของรัฐสภามาตลอดสมัยประชุมสภาสมัยที่ผ่านมา เข้าสู่กระบวนการขอ “ประชามติ” จากประชาชน

ถ้าย้อนกลับไปดูที่มาของร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญฉบับนี้ จะเห็นว่าก่อกำเนิดจากญัตติที่รัฐบาลเป็นผู้เสนอ โดยมีญัตติของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประกบ ซึ่งเมื่อมีการพิจารณาในวาระ 1 ขั้นรับหลักการ และวาระที่ 2 ขั้นแปรญัตติ มีความเห็นแตกต่างกันของสมาชิกรัฐสภาเป็น 2 ด้าน

ฝ่ายหนึ่งให้ความเห็นชอบที่จะให้มีสภาร่างรัฐธรรมนูญจำนวน 99 คนขึ้น เพื่อร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ที่มาจากประชาชนทั้งฉบับ โดยให้เหตุผลว่ารัฐธรรมนูญฉบับปี 2550 ที่ใช้อยู่นี้มาจากการปฏิวัติ แต่ให้เวลาในการจัดทำเพียง 270 วัน และนำไปขอประชามติโดยไม่ต้องผ่านความเห็นชอบของรัฐสภา

ฝ่ายที่ไม่เห็นด้วยมีความเห็นว่า ควรแก้ไขรัฐธรรมนูญตามที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญมาตรา 291 เดิม ที่มอบให้สมาชิกรัฐสภาพิจารณาแก้ไขรัฐธรรมนูญเป็นรายประเด็น โดยมีกระบวนการสอบถามความเห็นประชาชนเพื่อประกอบการพิจารณา และคัดค้านว่ากระบวนการได้มาซึ่งสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ อาจทำให้ได้บุคคลที่ไม่เป็นกลางทางการเมือง ซึ่งจะส่งผลให้รัฐธรรมนูญเอื้อประโยชน์ให้คนกลุ่มใดกลุ่มหนึ่ง

ประเด็นสำคัญที่มีการค้านกันมาก คือ รัฐธรรมนูญปี 2550 มาจากการลงประชามติของประชาชน การยกเลิกตามร่างแก้ไขเพื่อยกเลิกทั้งฉบับ “ต้อง” ทำประชามติเพื่อขอความเห็นชอบจากประชาชนก่อน

ในที่สุดระหว่างรอการลงมติให้ความเห็นชอบในการแก้ไขวาระ 3 เพื่อตราเป็นกฎหมาย มีประชาชนหลายกลุ่มยื่นร้องต่อศาลรัฐธรรมนูญเพื่อพิจารณาวินิจฉัยในเรื่องนี้ ในที่สุดศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่า “ควร” ขอประชามติจากประชาชน หากต้องการยกเลิกรัฐธรรมนูญฉบับปี 2550 ทั้งฉบับ

นอกจากนั้น ยังมีกลุ่มภาคประชาชนนำโดยกลุ่มพันธมิตรประชาชนเพื่อประชาธิปไตย หรือเสื้อเหลืองเป็นแกนนำ ได้นำมวลชนชุมนุมในวันก่อนที่มีการลงมติแก้ไขวาระ 3 วันที่ 5 มิ.ย. 2555 จนเกิดการเผชิญหน้ากับกลุ่ม นปช. หรือเสื้อแดง และมีแนวโน้มว่าจะเกิดวิกฤตความรุนแรงทางการเมืองอีกครั้งหนึ่ง

รัฐบาลจึงได้แต่งตั้งคณะทำงานร่วมกับพรรคร่วมรัฐบาลพิจารณาด้านกฎหมาย เพื่อหาทางออกในเรื่องนี้ ซึ่งได้ข้อยุติว่ารัฐบาลควรดำเนินการต่อโดยผลักดันให้มีการลงมติในวาระ 3 แต่นายกรัฐมนตรี ยิ่งลักษณ์ ชินวัตร ได้ตัดสินใจให้นำเรื่องนี้ขอประชามติจากประชาชน ซึ่งเป็นภาพลักษณ์ที่ดีของรัฐบาลที่เห็นว่า “รัฐธรรมนูญเป็นของประชาชน” หากจะยกเลิกทั้งฉบับต้องสอบถามประชาชนก่อน

การตัดสินใจครั้งนี้ประเมินได้ว่า เป็นการแสดงความกล้าหาญของนายกรัฐมนตรีหญิงของประเทศ และเป็นการสะท้อนถึงการเห็นคุณค่าของประชาชน และยอมรับฟังความเห็นของประชาชนในการตัดสินใจกำหนดวิถีชีวิตและอนาคตของพวกเขาด้วยตนเอง แทนที่รัฐบาลหรือฝ่ายบริหารจะ “คิด” แทนเขาเช่นที่ผ่านมา

การที่กล่าวเช่นนี้ เพราะรัฐธรรมนูญไม่ได้เป็นเพียงกฎหมายสูงสุดของประเทศเท่านั้น แต่เป็นบทบัญญัติที่กำหนด “กฎ กติกา มารยาท” ในการอยู่ร่วมกันของคนในสังคม เนื่องจากสาระของรัฐธรรมนูญจะกล่าวถึง “สิทธิและเสรีภาพของประชาชน” และ “การให้สิทธิในการใช้อำนาจรัฐเพื่อบริหารประเทศ”

ในอดีตรัฐธรรมนูญเขียนโดยผู้บริหารประเทศและกลุ่มชนชั้นปกครอง (Elite) สาระของรัฐธรรมนูญจึงให้อำนาจรัฐในการบริหารมาก และให้สิทธิประชาชนน้อย เพราะคิดว่าถ้าให้สิทธิเสรีภาพมาก “ปกครองยาก”

ต่อมาเมื่อมีการปฏิรูปประชาธิปไตยในปี 2538 ประชาชนได้มีส่วนร่วมในการร่างรัฐธรรมนูญปี 2540 จึงเริ่มให้สิทธิเสรีภาพประชาชนมากขึ้น โดยกำหนดให้เจ้าหน้าที่ของรัฐสามารถใช้อำนาจรัฐบังคับประชาชนน้อยลง และมีองค์กรอิสระขึ้นมาเพื่อตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐที่อาจละเมิดสิทธิเสรีภาพของประชาชน

เมื่อมีการร่างรัฐธรรมนูญปี 2550 ก็ใช้กระบวนการเดียวกับฉบับปี 2540 โดยมีการสอบถามข้อคิดเห็นของประชาชนเพื่อนำมาจัดทำรัฐธรรมนูญด้วย จึงให้สิทธิเสรีภาพกับประชาชนมากถึง 13 เรื่อง 34 มาตรา และให้อำนาจองค์กรอิสระตรวจสอบการใช้อำนาจของฝ่ายบริหารมากขึ้น

ผลที่เกิดขึ้น คือ รัฐบาลมีข้อจำกัดในการบริหารมากขึ้น เช่น สิทธิชุมชนตามมาตรา 67 ที่คุ้มครองสิทธิชุมชนด้านสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ โดยจะต้องจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน เป็นต้น

นอกจากนั้น รัฐธรรมนูญปี 2550 เป็นฉบับแรกที่บังคับว่า การออกกฎหมายที่กระทบต่อสิทธิเสรีภาพของประชาชน “ต้อง” มีการระบุมาตราที่กฎหมายฉบับนั้นละเมิดสิทธิเสรีภาพของประชาชนไว้ในคำปรารภ

อย่างไรก็ดี สิทธิประโยชน์ของประชาชนที่ควรได้รับกลับถูกละเลยด้วยการที่รัฐบาลทุกชุดที่ผ่านมา ด้วยการไม่ออกกฎหมายรับรองสิทธิของประชาชนตามที่รัฐธรรมนูญมาตรา 303 กำหนด ประชาชนจึงไม่ได้รับสิทธิเสรีภาพตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ ซึ่งส่งผลให้ประชาชนไม่เห็นคุณค่าของรัฐธรรมนูญปี 2550 และกลับตำหนิว่าเป็นผลผลิตของเผด็จการทหาร

มาถึงวันนี้รัฐบาลได้ตัดสินใจขอฉันทานุมัติจากประชาชนด้วยการขอประชามติ ซึ่งขั้นตอนรัฐธรรมนูญมาตรา 165 (1) ได้กำหนดให้ “...นายกรัฐมนตรีโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรี อาจปรึกษาประธานสภาผู้แทนราษฎรและประธานวุฒิสภา เพื่อประกาศในราชกิจจานุเบกษาให้มีการออกเสียงประชามติได้”

ตามบทบัญญัติของพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการลงประชามติ พ.ศ. 2552 มาตรา 5 กำหนดให้นายกรัฐมนตรีประกาศให้มีการออกเสียงในราชกิจจานุเบกษา “...โดยต้องมีข้อความที่ชัดเจนเพียงพอที่จะให้ผู้มีสิทธิออกเสียงลงคะแนนให้ความเห็นชอบ หรือไม่เห็นชอบในเรื่องที่จัดทำประชามติ”

หากผู้มีสิทธิออกเสียงไม่เห็นด้วย สามารถร้องต่อศาลปกครองสูงสุดภายในสามสิบวันนับแต่วันที่มีการประกาศให้มีการออกเสียง เพื่อให้มีคำวินิจฉัยโดยเร็ว ตามที่กฎหมายประชามติมาตรา 6 วรรคท้ายกำหนด

ประเด็นสำคัญ คือ มาตรา 7 ประกอบมาตรา 10 บัญญัติให้คณะกรรมการการเลือกตั้งและหน่วยงานรัฐที่รับผิดชอบ ให้ข้อมูลกับประชาชนผู้มีสิทธิออกเสียงประชามติได้รับทราบผ่านสื่อของรัฐอย่างเพียงพอ ซึ่งข้อมูลอย่างน้อยที่ต้องให้กับประชาชน ได้แก่

ชื่อเรื่องที่จะจัดทำประชามติ และเหตุผลความจำเป็นที่จะต้องจัดให้มีการทำประชามติ และประโยชน์ได้เสียที่อาจเกิดขึ้นกับประเทศชาติ ท้องถิ่น หรือประชาชน รวมทั้งมาตรการป้องกัน แก้ไข หรือเยียวยาความเดือดร้อน หรือความเสียหายที่อาจเกิดขึ้นจากการดำเนินการ พร้อมสรุปเปรียบเทียบข้อดีข้อเสียด้วย

นอกจากนั้น ยังได้กำหนดเงื่อนไขของการให้ข้อมูลว่า

“...ต้องไม่มีลักษณะเป็นการชี้นำให้ผู้มีสิทธิออกเสียงเห็นชอบ หรือไม่เห็นชอบกับเรื่องที่ทำประชามตินั้น”

สำหรับความผิดและบทลงโทษของกฎหมายฉบับนี้ โดยเฉพาะการใช้ตำแหน่งหน้าที่ หรือปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ อันเป็นเหตุให้การออกเสียงไม่เป็นไปโดยสุจริตและเที่ยงธรรม กำหนดไว้สูงมากถึงจำคุก 10 ปี จึงเป็นเรื่องที่ผู้เกี่ยวข้องต้องให้ความสนใจและระมัดระวังการปฏิบัติอย่างเคร่งครัด

ส่วนเงื่อนเวลาในการให้ข้อมูลกับประชาชนนั้น กฎหมายได้กำหนดไว้ไม่น้อยกว่า 90 วัน แต่ไม่เกิน 120 วัน โดยต้องส่งข้อมูลเกี่ยวกับการตัดสินลงประชามติถึงบ้านผู้มีสิทธิออกเสียงไม่น้อยกว่า 30 วันก่อนวันออกเสียง

จากข้อกฎหมายดังกล่าว จะเห็นว่าเมื่อมีประกาศในราชกิจจานุเบกษาให้มีการออกเสียงประชามติแล้ว ทุกฝ่ายทั้งเห็นด้วยและไม่เห็นด้วย ต้องยุติการ “ชี้แนะ” ในเรื่องที่จะออกเสียงประชามติทันที

และปล่อยให้หน่วยงานที่รับผิดชอบ คือ คณะกรรมการการเลือกตั้ง เป็นผู้ให้ข้อมูลกับประชาชนตามกฎหมายกำหนดอย่างเป็นกลางและเท่าเทียมกันเท่านั้น

ทุกฝ่าย อย่า...ได้พยายามคิดแทนประชาชนเป็นอันขาด เราจะได้รู้กันเสียทีว่าประชาชนต้องการอย่างไรกับ “รัฐธรรมนูญของประชาชน”