การอภิปรายร่างกฎหมาย ในที่ประชุมของวุฒิสภา

โดย...อนุรักษ์ นิยมเวช

ตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยสามารถจำแนกงานของวุฒิสภาออกได้เป็น 5 ด้าน  คือ งานด้านการกลั่นกรองกฎหมาย งานด้านการควบคุมการบริหารราชการแผ่นดิน งานด้านการพิจารณาให้บุคคลดำรงตำแหน่งต่างๆ งานด้านการถอดถอนบุคคลออกจากตำแหน่ง และงานด้านอื่นๆ เช่น การให้ความเห็นชอบในเรื่องสำคัญ โดยเฉพาะงานด้านการกลั่นกรองกฎหมาย ซึ่งถือเป็นภารกิจหลักที่มีความสำคัญมาก เนื่องจากร่างพระราชบัญญัติหรือร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญที่ได้รับการพิจารณาอย่างมีประสิทธิภาพจากฝ่ายนิติบัญญัติหรือรัฐสภาแล้ว ฝ่ายบริหารจะได้มีเครื่องมือที่มีคุณภาพในการบริหารปกครองประเทศชาติ

บทความนี้จะนำเสนอหลักเกณฑ์และการเตรียมตัวการอภิปรายร่างกฎหมายที่ควรจะเป็น ตลอดจนมุมมองจากประสบการณ์ในการทำหน้าที่งานด้านการกลั่นกรองกฎหมายในฐานะสมาชิกวุฒิสภา ดังนี้

1.การอภิปราย หมายถึง การกล่าวถ้อยคำในเชิงแสดงความคิดเห็นและปรึกษา ในที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภา เพื่อแสดงความคิดเห็น ให้ความรู้ เสนอแนะ โต้แย้ง หรือสนับสนุน ด้วยข้อมูล เหตุผล หลักการ ตัวอย่าง เพื่อโน้มน้าวให้สมาชิกในที่ประชุมสภามีความเห็นคล้อยตามหรือลงมติตามที่ตนต้องการ หรือเพื่อให้สมาชิกในที่ประชุมได้คิด ชั่งน้ำหนัก ไตร่ตรอง ฉุกคิด หรือตอกย้ำความเชื่อในแง่มุมเดิม หรือเพื่อให้เกิดความคิดใหม่ก็ได้ โดยถือว่าสมาชิกแต่ละคนมีความรู้ มีสิทธิ และมีโอกาสอภิปรายได้โดยเท่าเทียมกัน โดยมีข้อบังคับการประชุมเป็นกรอบกติกาบังคับการอภิปราย และมีประธานในที่ประชุมสภาเป็นผู้ควบคุมดูแล

ปกติเมื่อเสร็จสิ้นการอภิปรายหรือเรียกว่าปิดอภิปรายแล้ว ก็จะมีการลงมติอย่างใดอย่างหนึ่งสุดแล้วแต่จะได้ระบุไว้ในญัตติที่เสนอต่อสภาเพื่อให้มีการอภิปรายเกิดขึ้น ในการประชุมในแต่ละสภาจะมีข้อบังคับการประชุมสภา เพื่อเป็นหลักเกณฑ์วิธีการปฏิบัติตามประเภทของสมาชิกในการประชุมสภา

2.ข้อบังคับการประชุมวุฒิสภา พ.ศ. 2551 ซึ่งตราขึ้นเพื่อให้สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 มาตรา 134 ได้กำหนดหลักเกณฑ์และขั้นตอนการอภิปรายซึ่งเป็นลักษณะเฉพาะของการประชุมวุฒิสภา ซึ่งผู้อภิปรายจำต้องศึกษาและพึงปฏิบัติอย่างเคร่งครัดเพื่อให้การดำเนินการของที่ประชุมเป็นไปด้วยความเรียบร้อยและมีประสิทธิภาพ ดังนี้

2.1 ผู้มีสิทธิอภิปรายและลำดับการอภิปราย ผู้มีสิทธิอภิปรายก่อน คือ ผู้เสนอญัตติ แต่ถ้าผู้เสนอญัตติมีหลายคน ประธานของที่ประชุมจะเป็นผู้อนุญาตให้ใช้สิทธิอภิปรายก่อนได้เพียงคนเดียว กรรมาธิการซึ่งได้สงวนความเห็น กรรมาธิการผู้รับมอบหมายจากกรรมาธิการซึ่งได้สงวนความเห็น ผู้แปรญัตติซึ่งได้สงวนคำแปรญัตติ หรือสมาชิกผู้รับมอบหมายจากผู้แปรญัตติซึ่งได้สงวนคำแปรญัตติไว้ในขั้นคณะกรรมาธิการ ซึ่งบุคคลทั้ง 4 ประเภทดังกล่าวนี้มีฐานะเสมือนเป็นผู้เสนอญัตติด้วย เมื่อผู้มีสิทธิอภิปรายก่อนได้อภิปรายแล้ว การอภิปรายในลำดับต่อไปจะต้องเป็นการอภิปรายสลับกันระหว่างฝ่ายคัดค้านและฝ่ายสนับสนุน เว้นแต่ในวาระของฝ่ายใดไม่มีผู้อภิปรายอีกฝ่ายหนึ่งจึงอภิปรายซ้อนได้ การอภิปรายไม่สนับสนุนและไม่คัดค้านย่อมกระทำได้โดยไม่ต้องสลับ และมิให้นับเป็นวาระอภิปราย

อย่างไรก็ตาม หากปรากฏว่ามีผู้ขออภิปรายหลายคน ประธานของที่ประชุมจะเป็นผู้พิจารณาและมีสิทธิให้คนใดอภิปรายก็ได้ แต่การใช้อำนาจของประธานนั้นก็ต้องคำนึงถึงผู้เสนอญัตติ ผู้แปรญัตติ ผู้รับรองญัตติหรือผู้รับรองคำแปรญัตติ และผู้ซึ่งยังไม่ได้อภิปรายด้วย

2.2 คุณลักษณะและลักษณะต้องห้ามของการอภิปราย มีดังนี้ (1) ต้องอยู่ในประเด็นหรือเกี่ยวกับประเด็นที่กำลังปรึกษากันอยู่ (2) ต้องไม่ฟุ่มเฟือย วนเวียน ซ้ำซาก หรือซ้ำกับผู้อื่น หรือใช้ภาษาต่างประเทศโดยไม่จำเป็น (3) ห้ามมิให้นำเอกสารใดๆ มาอ่าน หรือนำวัตถุใดๆ เข้ามาแสดงในที่ประชุมวุฒิสภา เว้นแต่ประธานของที่ประชุมจะอนุญาต แต่ทั้งนี้ไม่เป็นการตัดสิทธิสมาชิกวุฒิสภาที่จะเขียนคำอภิปรายของตนและอ่านคำอภิปรายนั้นในที่ประชุมวุฒิสภา

(4) ห้ามมิให้ผู้อภิปรายแสดงกิริยาหรือใช้วาจาอันไม่สุภาพ ใส่ร้ายหรือเสียดสีบุคคลใด (5) ห้ามมิให้กล่าวถึงสถาบันพระมหากษัตริย์ หรือออกชื่อสมาชิกวุฒิสภาหรือบุคคลใด โดยไม่จำเป็น (6) ห้ามมิให้อภิปรายพาดพิงถึงเรื่องส่วนตัวของบุคคลอื่น หรือเรื่องอื่นใดอันเป็นที่เสียหายแก่บุคคลนั้น อย่างไรก็ตาม ถึงแม้ว่าผู้อภิปรายจะมิได้ฝ่าฝืนคุณลักษณะและลักษณะต้องห้ามการอภิปรายดังกล่าว ข้อบังคับการประชุมวุฒิสภา ได้ให้อำนาจประธานของที่ประชุมหากเห็นว่าผู้ใดได้อภิปรายพอสมควรแล้ว ประธานที่ประชุมจะให้ยุติการอภิปรายก็ได้

2.3 การประท้วงผู้อภิปราย หากผู้ใดมีความประสงค์ประท้วงเพราะเห็นว่าการอภิปรายของผู้ใดในที่ประชุมวุฒิสภาเป็นการฝ่าฝืนคุณลักษณะและลักษณะต้องห้ามการอภิปรายดังกล่าว ซึ่งถือเป็นการฝ่าฝืนข้อบังคับการประชุมวุฒิสภา ก็ให้ยืนและยกมือขึ้นพ้นศีรษะ เพื่อประธานของที่ประชุมให้โอกาสผู้ประท้วงชี้แจง แล้วประธานของที่ประชุมจะเป็นผู้วินิจฉัยว่าได้มีการฝ่าฝืนข้อบังคับตามที่ประท้วงนั้นหรือไม่ คำวินิจฉัยของประธานของที่ประชุมดังกล่าวถือเป็นเด็ดขาด

แต่ถ้าการประท้วงการอภิปรายดังกล่าวเกิดจากได้มีการอภิปรายพาดพิงถึงเรื่องส่วนตัวหรือเรื่องอื่นใดอันเป็นที่เสียหายแก่บุคคลอื่นด้วยนั้น และเมื่อประธานของที่ประชุมวินิจฉัยว่าการอภิปรายนั้นเป็นการฝ่าฝืนข้อบังคับ ประธานของที่ประชุมมีอำนาจสั่งให้ผู้อภิปรายถอนคำพูด และผู้อภิปรายต้องปฏิบัติตามคำสั่ง

2.4 การยุติอภิปราย การอภิปรายเป็นอันยุติ เมื่อมีกรณีใดกรณีหนึ่ง ดังนี้ (1) ไม่มีผู้ใดอภิปราย (2) ที่ประชุมวุฒิสภาลงมติให้ปิดอภิปราย (3) ที่ประชุมวุฒิสภาลงมติให้ยกเรื่องอื่นขึ้นปรึกษา

เมื่อการอภิปรายได้ยุติแล้ว ห้ามมิให้ผู้ใดอภิปรายอีก นอกจากในกรณีที่ที่ประชุมวุฒิสภาจะต้องลงมติในเรื่องที่กำลังปรึกษากันอยู่ จึงให้ผู้มีสิทธิอภิปรายก่อนอภิปรายสรุปได้อีกครั้งหนึ่งเป็นครั้งสุดท้ายก่อนจะลงมติ เมื่อการอภิปรายได้สิ้นสุดแล้ว ประธานของที่ประชุมจะเป็นผู้ให้สัญญาณแจ้งสมาชิกวุฒิสภาที่มาประชุมทราบก่อนลงมติ นอกจากนี้ถ้าประธานของที่ประชุมให้สัญญาณด้วยการเคาะค้อนหรือยืนขึ้น ผู้ที่กำลังพูดอยู่ต้องหยุดพูดและนั่งลงทันที และทุกคนต้องนั่งฟังประธานของที่ประชุม อย่างไรก็ตาม การอภิปรายร่างพระราชบัญญัติหรือร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ นอกจากต้องปฏิบัติตามหลักการอภิปรายดังกล่าวข้างต้นซึ่งเป็นหลักการที่ใช้บังคับกับการอภิปรายเรื่องใดๆ ในที่ประชุมวุฒิสภาแล้ว ข้อบังคับการประชุมวุฒิสภาได้กำหนดลักษณะเฉพาะสำหรับการอภิปรายร่างพระราชบัญญัติหรือร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญที่คณะกรรมาธิการพิจารณาเสร็จแล้วไว้เป็นพิเศษ คือ การอภิปรายจะอภิปรายได้เฉพาะถ้อยคำหรือข้อความที่มีการแก้ไขเพิ่มเติม หรือที่ผู้แปรญัตติสงวนคำแปรญัตติ หรือที่กรรมาธิการสงวนความเห็นไว้ ทั้งนี้ เว้นแต่ที่ประชุมวุฒิสภาได้ลงมติเป็นอย่างอื่น

3.การเตรียมตัวในการอภิปรายและการพิจารณาให้สอดคล้องกับวัตถุประสงค์ของวาระการประชุม เนื่องจากร่างกฎหมายนั้นเมื่อประกาศในราชกิจจานุเบกษาและมีผลบังคับใช้เป็นกฎหมายแล้วจะต้องใช้บังคับและมีผลกระทบต่อคนทุกคนในสังคม ด้วยเหตุนี้สมาชิกวุฒิสภาจำต้องให้ความสำคัญและปฏิบัติหน้าที่ในการพิจารณากลั่นกรองร่างกฎหมายด้วยความเอาใจใส่อย่างยิ่ง เมื่อสมาชิกวุฒิสภาผู้ใดจะอภิปรายเพื่อพิจารณาร่างกฎหมายฉบับใดฉบับหนึ่ง ควรมีการเตรียมตัวมาอย่างดี รู้จักต้นตอหรือสาเหตุปัจจัยที่ทำให้เกิดปัญหา มีข้อมูลรอบด้านที่เป็นประเด็นปัญหา เหตุการณ์รอบด้าน และผู้ที่เกี่ยวข้อง ฯลฯ ผู้อภิปรายไม่เพียงแต่ตอกย้ำข้อมูล ความคิด ความเชื่อเดิมเท่านั้น หากต้องเสนอแนวคิดใหม่ที่น่าสนใจ เป็นไปได้ และคิดว่าน่าจะเป็นข้อมูลใหม่หรือทางออกใหม่ที่ดี และรักษาเวลาในการอภิปราย

ภาษาที่อภิปรายควรเป็นภาษาระดับทางการที่ยังต้องรักษามารยาทในการใช้ภาษาค่อนข้างมาก กะทัดรัด ชัดเจน ถูกต้องเหมาะสม อาจจะมีการใช้ศัพท์ทางกฎหมาย ศัพท์เฉพาะเรื่อง หรือศัพท์ทางวิชาการบ้างตามลักษณะของเนื้อหาที่อภิปราย รวมทั้งการรักษามารยาทที่ดีในการอภิปราย

แนวทางการอภิปรายร่างกฎหมายในที่ประชุมของวุฒิสภาที่นำเสนอในบทความนี้ จะเป็นประโยชน์ต่อประชาชนหรือผู้เกี่ยวข้องในฝ่ายนิติบัญญัติเพื่อให้มีความรู้ความเข้าใจเกี่ยวกับกระบวนการอภิปรายร่างกฎหมายในที่ประชุมของวุฒิสภาในขั้นตอนต่างๆ