คอร์รัปชันกับการพัฒนาประเทศ

โดย...ผศ.ดร.กิริยา กุลกลการ

คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

ในปี พ.ศ. 2554 ประเทศไทยถูกจัดให้เป็นประเทศที่มีคอร์รัปชันอยู่ในอันดับที่ 80 จากทั้งหมด 183 ประเทศทั่วโลก และอยู่ในอันดับที่ 11 ในภูมิภาคเอเชียจากทั้งหมด 27 ประเทศ โดยประเทศที่มีคอร์รัปชันน้อยที่สุดในโลก คือ นิวซีแลนด์ ในเอเชีย คือ สิงคโปร์ ประเทศที่มีคอร์รัปชันมากที่สุดในโลก คือ โซมาเลียและเกาหลีเหนือ และในเอเชียคือ เกาหลีเหนือและพม่า

แม้คอร์รัปชันจะเป็นปัญหาใหญ่ของประเทศกำลังพัฒนา แต่นักเศรษฐศาสตร์เพิ่งให้ความสนใจในเรื่องนี้ไม่นานนัก ก่อนปี พ.ศ. 2533 นักเศรษฐศาสตร์ยังคิดว่า การคอร์รัปชันในระดับที่เหมาะสมจะเป็นประโยชน์ต่อการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ เพราะจะช่วยเพิ่มประสิทธิภาพการทำงานของเจ้าพนักงานที่ทำงานแบบเช้าชามเย็นชาม ย่นระยะเวลาและลดขั้นตอนของระบบราชการที่บริหารงานแบบมีพิธีรีตองมากจนเกินไป

อีกทั้งคอร์รัปชันยังเพิ่มแรงจูงใจให้ผู้มีอำนาจสร้างเศรษฐกิจให้เติบโต เพื่อว่าตนจะได้รับส่วนแบ่งในผลประโยชน์มากขึ้น และสามารถอยู่ในตำแหน่งและตักตวงผลประโยชน์ได้ยาวนานยิ่งขึ้นด้วย

ในปัจจุบันนักเศรษฐศาสตร์ได้ตระหนักว่าคอร์รัปชันเป็นอุปสรรคที่สำคัญอย่างยิ่งต่อการพัฒนา

หนึ่ง คอร์รัปชันลดรายรับของรัฐบาลและสิ้นเปลืองเงินภาษี เช่น การติดสินบนเจ้าพนักงานเพื่อไม่ต้องจ่ายค่าภาษี ทำให้รายรับของรัฐบาลที่จะนำมาใช้ให้เกิดประโยชน์ต่อสังคมมีน้อยลง รัฐบาลที่คอร์รัปชันจะใช้จ่ายมากเกินความจำเป็น เช่น การทุจริตในโครงการก่อสร้างท่าอากาศยานสุวรรณภูมิ ทำให้รัฐบาลต้องจ่ายเงินสูงเกินไปในการจัดซื้อรถเข็นสัมภาระในสนามบิน เป็นต้น

สอง คอร์รัปชันบิดเบือนเป้าหมายนโยบาย โดยผู้มีอำนาจมีแรงจูงใจที่จะออกนโยบายเพื่อตักตวงผลประโยชน์ส่วนตัว แทนที่จะมีเป้าหมายเพื่อประโยชน์ส่วนรวม เช่น การกำหนดโควตานำเข้าเปิดโอกาสให้ผู้มีอำนาจได้รับสินบนจากผู้นำเข้าที่ได้รับใบอนุญาตนำเข้า การก่อสร้างถนนหนทางโดยไม่จำเป็นเพื่อเปิดโอกาสให้เพื่อนพ้องที่ทำธุรกิจเกี่ยวข้องได้รับประโยชน์ แทนที่จะนำเงินไปพัฒนาการศึกษาและสาธารณสุขขั้นพื้นฐานเพื่อลดความเหลื่อมล้ำทางโอกาส

Bertrand และคณะ (2008) แสดงให้เห็นในบริบทของการสอบใบขับขี่ในประเทศอินเดีย ว่า คอร์รัปชันไม่ได้เพียงทำให้ผู้ขับขี่ต้องจ่ายแพงขึ้น แต่ยังบิดเบือนเป้าหมายของการจัดให้มีการสอบใบขับขี่ที่ต้องการกำจัดคนที่ขับรถไม่เป็นออกจากถนนด้วย โดยทำให้คนที่ขับรถไม่เป็นสามารถมีใบขับขี่ได้

นอกจากนี้ ยังพบว่าการคอร์รัปชันไม่ได้เกิดขึ้นระหว่างประชาชนกับเจ้าหน้าที่ของรัฐโดยตรง แต่มีตัวกลางทำหน้าที่เป็นนายหน้าประสานผลประโยชน์นี้ โดยได้รับส่วนแบ่งด้วย จะเห็นว่าคอร์รัปชันมีความซับซ้อนและยากจะตรวจสอบ อีกทั้งการปราบปรามคอร์รัปชันแบบไม่รอบด้านอาจทำให้นโยบายล้มเหลวได้

เช่น ในกรณีนี้การห้ามไม่ให้มีตัวกลางเฉพาะในกรุงนิวเดลี ส่งผลให้ประชาชนเลี่ยงไปขอใบขับขี่ที่เมืองอื่นแทน ดังนั้นการปราบปรามคอร์รัปชัน จึงควรต้องคำนึงถึงการปรับเปลี่ยนพฤติกรรมภายหลังการบังคับใช้กฎหมายด้วย

สาม คอร์รัปชันบั่นทอนอำนาจของกฎหมาย โดยการสามารถติดสินบนเจ้าพนักงานทำให้คนสามารถละเมิดกฎหมาย ซึ่งถือเป็นกฎกติกาที่สำคัญในสังคม ทำให้เกิดความอยุติธรรมในการแข่งขันและบั่นทอนการลงทุนและการประดิษฐ์คิดค้น เพราะนักลงทุนขาดความมั่นใจว่าสัญญาต่างๆ ที่ทำไว้จะถูกบังคับใช้จริง และด้วยความยุติธรรมและการที่ต้องจ่ายเบี้ยหรือเงินใต้โต๊ะทำให้ต้นทุนในการทำธุรกิจเพิ่มขึ้น ส่งผลต่อความสามารถในการแข่งขัน

และสี่ คอร์รัปชันลดประสิทธิภาพของโครงการ เช่น Wade (1982) ได้ศึกษาการคอร์รัปชันในอินเดีย พบว่า ผู้รับผิดชอบจงใจไม่ดูแลรักษาให้เขื่อนทำงานเป็นปกติ เพื่อว่าจะใช้เป็นเงื่อนไขในการเรียกร้องเงินจากผู้ใช้เขื่อน ส่งผลให้ประสิทธิภาพของเขื่อนต่ำลง

Fisman and Miguel (2007) ได้ทำการศึกษาถึงความสัมพันธ์ระหว่างวัฒนธรรมกับการคอร์รัปชันไว้อย่างน่าสนใจ โดยตั้งคำถามว่าการละเมิดที่จอดรถของทูตประจำสหประชาชาติที่นครนิวยอร์ก ซึ่งได้รับการยกเว้นไม่ต้องจ่ายค่าปรับที่จอดรถนั้น สอดคล้องกับระดับคอร์รัปชันของประเทศของทูตเหล่านั้นหรือไม่

ผลการศึกษาพบว่า ทูตที่มาจากประเทศที่มีการคอร์รัปชันสูง (ต่ำ) จะมีการละเมิดที่จอดรถหลาย (น้อย) ครั้ง โดยทูตคูเวตมีการละเมิดที่จอดรถสูงที่สุดจำนวน 246 ครั้ง

ประเทศที่ไม่มีการละเมิดเลยมีทั้งสิ้น 21 ประเทศ เช่น อังกฤษ ญี่ปุ่น แคนาดา และประเทศกำลังพัฒนา เช่น บูร์กินาฟาโซ อาเซอร์ไบจาน สาธารณรัฐแอฟริกากลาง และปานามา

อย่างไรก็ดี ความสัมพันธ์ดังกล่าวมีข้อยกเว้นในบางประเทศ เช่น รัสเซียและจีนเป็นประเทศที่มีคอร์รัปชันสูง แต่การละเมิดที่จอดรถของทูตรัสเซียและจีนมีจำนวนไม่เกิน 10 ครั้งเท่านั้น ต่อมาการยกเว้นค่าปรับการละเมิดที่จอดรถได้ถูกยกเลิกในปี พ.ศ. 2545 ส่งผลให้การละเมิดที่จอดรถของทูตมีจำนวนลดลงถึง 90% ในทันที งานศึกษานี้ชี้ชัดเจนว่า คอร์รัปชันเป็นวัฒนธรรม ซึ่งเป็นเรื่องยากที่จะแก้ไข และจำเป็นที่จะต้องบังคับใช้กฎหมายและมีบทลงโทษที่ชัดเจน

วิธีการหนึ่งที่จะช่วยลดปัญหาคอร์รัปชัน ได้แก่การตรวจสอบ ซึ่งการตรวจสอบเป็นไปได้ 2 วิธี กล่าวคือ การตรวจสอบโดยองค์กรที่ถูกแต่งตั้งให้มีอำนาจในการตรวจสอบและลงโทษ ซึ่งเป็นวิธีที่ถูกใช้กันมายาวนาน เป็นการตรวจสอบแบบบนลงล่าง วิธีการนี้มีจุดอ่อนตรงที่องค์กรตรวจสอบอาจใช้อำนาจที่มีในการคอร์รัปชันเสียเอง จึงเป็นไปได้ที่ปัญหาคอร์รัปชันไม่ได้ลดลง แต่ถูกถ่ายโอนจากล่างขึ้นบน

ขณะที่การตรวจสอบโดยประชาชน ซึ่งเป็นวิธีที่ได้รับความนิยมมากขึ้นในระยะที่ผ่านมา เป็นการตรวจสอบแบบล่างขึ้นบน คือประชาชนคนรากหญ้ามีส่วนร่วมในการตรวจสอบ มีจุดอ่อนตรงที่อาจเกิดปัญหากาฝากหรือตีตั๋วฟรี (Freeriding Problem) เพราะโครงการรัฐมักมีลักษณะเป็นสินค้าสาธารณะ จึงมีประชาชนที่นิ่งเฉย ไม่ลงแรงและทรัพยากรในการตรวจสอบ และรอคอยให้ผู้อื่นดำเนินการตรวจสอบทำให้การตรวจสอบไม่มีประสิทธิภาพเท่าที่ควร

Olken (2007) ได้ทำการวิจัยเชิงทดลองเพื่อเปรียบเทียบผลของวิธีการตรวจสอบ 2 แบบข้างต้น ในการลดคอร์รัปชันในโครงการซ่อมแซมถนนในหมู่บ้านของประเทศอินโดนีเซีย ผลการศึกษาพบว่า การตรวจสอบโดยองค์กรทำให้คอร์รัปชันลดลงอย่างมีนัยสำคัญทางสถิติ

อย่างไรก็ดี การวิจัยนี้เป็นการศึกษาผลเพียงระยะสั้น ในระยะยาวมีความเป็นไปได้ที่จะมีการให้สินบนองค์กรที่มีอำนาจตรวจสอบและลงโทษ หรือเกิดการคอร์รัปชันในระดับสูงได้ วิธีการตรวจสอบโดยองค์กรจึงอาจมีปัญหาในระยะยาวได้

นอกจากนี้ งานศึกษายังพบว่าการตรวจสอบจากภาคประชาชนนั้นสามารถลดการคอร์รัปชันได้เฉพาะในกรณีการจ้างงาน ในขณะที่ไม่สามารถลดการคอร์รัปชันได้ในการจัดซื้อวัสดุอุปกรณ์ ซึ่งเป็นเพราะการจ้างงานนั้น มีผลกระทบโดยตรงกับชาวบ้าน จึงมีลักษณะเป็นสินค้าเอกชน (Private Goods) ในขณะที่วัสดุอุปกรณ์มีลักษณะเป็นสินค้าสาธารณะ (Public Goods) ที่ชาวบ้านไม่ให้ความสนใจในการตรวจสอบและทำตัวเป็นกาฝากพึ่งพิงการตรวจสอบจากเพื่อนบ้าน

ดังนั้น การตรวจสอบโดยภาคประชาชนนั้น มีประสิทธิภาพหากเป็นเรื่องที่เกี่ยวกับชาวบ้านโดยตรง

กล่าวโดยสรุป คอร์รัปชันเป็นอาชญากรรมทางเศรษฐกิจที่เป็นบ่อนทำลายความเจริญของประเทศ เราต้องไม่ปล่อยให้คอร์รัปชันเป็นวัฒนธรรมของไทย การแก้ไขปัญหาคอร์รัปชันต้องอาศัยความร่วมมือจากทุกภาคส่วน