อนาคต 3G ไทย ต้อง "มองไกล" กว่า "เมิงประมูล"

ในที่สุดการประมูลคลื่นความถี่โทรศัพท์ 3G ที่รอคอยมาแสนนาน ก็ดูท่าจะเกิดขึ้นในเดือน ต.ค.นี้ หลังคณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ (กสทช.) ประกาศหลักเกณฑ์วิธีการอนุญาตให้ใช้คลื่นความถี่ IMT ย่าน 2.1 GHzฯ เมื่อวันที่ 27 ส.ค.ที่ผ่านมา (ดูได้ที่ http://bit.ly/ 3Gthai)

แม้คนจำนวนมากประสงค์ใช้ 3G กันเร็ววัน แต่ก็มีคำถามว่า “กรอบเวลา” ที่ผู้เข้าประมูลยื่นเอกสารในเดือน ก.ย. เพื่อเข้าประมูลในเดือนถัดไปนั้น “รวบรัด” เกินไปหรือไม่?

ข้อนี้คงตอบว่าการประมูลครั้งนี้ถือว่า “มาสาย” หลังจากถูก “ล้ม” ไปเมื่อ 2 ปีที่แล้ว ผู้สนใจประมูลต่างเตรียมพร้อมและติดตามความคืบหน้าจาก กสทช. ตลอดมา จึงมองได้ว่ามีเวลาเตรียมตัวมากเป็นพิเศษเสียด้วยซ้ำ

นอกจากนี้ เมื่อยื่นเอกสารไปแล้วใช่ว่าจะประมูลและใช้ 3G ได้ทันที แต่กฎหมายได้กำหนดกรอบเวลาหลายชั้น ตั้งแต่การกรอกเอกสาร การตรวจคุณสมบัติ ฯลฯ ซึ่งอาจใช้เวลาอีก 24 ปีกว่าจะมีการสร้างโครงข่ายให้บริการได้อย่างเต็มรูปแบบ

ยิ่งไปกว่านั้น อายุสัญญาใช้คลื่น 2G เดิมของผู้ประกอบการบางรายจะสิ้นสุดลงไปในปีหน้า แต่การใช้งานโทรศัพท์กลับเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็วจนพื้นที่คลื่นแน่นหนาและไม่เพียงพอต่อการใช้งาน ดังนั้นการเริ่มขั้นตอนประมูลเพื่อขยายพื้นที่คลื่น 3G ในปีนี้ จึงมิได้เร็วเกินไปแต่อย่างใด

ในอีกด้านหนึ่งเรื่องที่มีการหยิบยกมาเป็น “ความกังวลข้อใหญ่” อีกเรื่อง ก็คือการที่ กสทช.ได้จัดแบ่งคลื่นความถี่สำหรับใช้ประมูลที่มีอยู่ 45 MHz ออกเป็น 9 ชุด ชุดละ 5 MHz ราคาประมูลตั้งต้นชุดละ 4,500 ล้านบาท โดยผู้ประมูลแต่ละราย (เช่น AIS, DTAC, TRUE หรือเจ้าอื่น) จะประมูลได้ไม่เกิน 3 ชุด กล่าวคือมีเพดาน Spectrum Cap ที่ 15 MHz ต่อราย

มีผู้ตั้งคำถามว่าวิธีดังกล่าวเป็นการจัดฉาก “ฮั้วประมูล” หรือไม่ เพราะหากสุดท้ายมีผู้เข้าประมูลเพียง 3 รายตามคาด ทุกรายก็น่าจะได้คลื่นไปรายละ 3 ชุด (15 MHz) ลงทุนเริ่มต้นรายละ 1.35 หมื่นล้านบาท

สูตรประมูลคลื่นเช่นนี้ ต่างจากแผนในอดีตที่จะให้ประมูลได้สูงสุดรายละ 20 MHz ซึ่งรายที่กระเป๋าหนักๆ ย่อมทุ่มเงินประมูลให้ตนได้คลื่น 20 MHz เพื่อป้องกันการตกเป็น “ที่โหล่” ซึ่งได้ “คลื่นจิ๋ว” เพียง 5 MHz

ผู้เขียนเอง ยอมรับว่า ผลการประมูลชุดคลื่น 15-15-15 MHz ที่อาจจะเกิดขึ้นได้ อาจ “ไม่น่าปรารถนา” นัก แต่ในฐานะนักกฎหมายก็จำต้องยึด “หลักการ” เหนือ “ความปรารถนา” เพื่ออธิบายว่า การจะสรุปว่า กสทช.กำลังจัดให้มีการ “ฮั้วประมูล” หรือตั้งราคาต่ำเกินไปก็คงจะไม่ถูกต้องเช่นกัน ด้วยเหตุผลดังนี้

ประการแรก กสทช.เองไม่ได้รับผิดชอบเฉพาะ “การจัดประมูล” แต่หากมองจากกฎหมายทั้งระบบ จะพบว่า กสทช.ต้องกำกับดูแลอุตสาหกรรมโทรคมนาคมอย่างรอบด้าน ไม่ว่าจะด้านการแข่งขัน การเก็บรายได้เข้ารัฐ การควบคุมราคาและคุณภาพการให้บริการ ฯลฯ ซึ่งคลื่น 3G ที่จะประมูลไปครั้งนี้ อาจถูกใช้อย่างน้อยอีก 15 ปี กสทช.จึงชอบที่จะคำนึงถึงการแข่งขัน “ในระยะยาว” ที่จะตามมาด้วย กสทช.มิอาจคำนึงเฉพาะการหารายได้ให้รัฐแต่เพียงอย่างเดียว ซึ่งแม้จะสำคัญแต่ก็เป็นเพียงหนึ่งในหลายเรื่องสำคัญ ที่ กสทช.ต้องรับผิดชอบและไม่ได้สำคัญไปกว่าการแข่งขันในอุตสาหกรรมในระยะยาว

ดังนั้น เมื่อ กสทช.มีเหตุผลที่อธิบายได้ว่า การขยายเพดานคลื่นความถี่ไปสู่ 20 MHz อันเป็นการ “เลือกสูตรเฉพาะ” สำหรับกรณีมีผู้เข้าประมูล 3 ราย แม้เราอาจจะได้การแข่งขันประมูลที่เข้มข้นมากขึ้น แต่ผลเสียคือการแข่งขันในระยะยาวอาจถูกทำลายไป อาทิ กรณี “คลื่นจิ๋วที่โหล่” 5 MHz (ในกรณีที่ผลการประมูลคลื่นคือ 20-20-5)

หรือกรณีผลการประมูล 20-15-10 ทั้งหลายเหล่านี้ อาจเปิดช่องให้ผู้ประกอบการกระเป๋าหนักซื้อคลื่นความถี่เพิ่มขึ้นจาก 15 MHz ไปเป็น 20 MHz เพื่อ “แช่แป้ง” หรือยัดเยียดความเสียเปรียบในระยะยาวให้แก่คู่แข่ง ที่กระเป๋าเบาที่สุดให้ต้องได้รับคลื่นความถี่ไปน้อยที่สุด (ไม่ใช่ว่ารายใหญ่ซื้อคลื่นเพิ่มขึ้นเพราะเห็นคุณค่าทางเศรษฐกิจของคลื่นแต่อย่างใด) กฎหมายก็ย่อมให้เป็นดุลพินิจของ กสทช.ที่จะพิจารณาได้ว่าสิ่งใดจะดีกว่ากัน

ประการที่สอง สิ่งที่น่าปรารถนาที่สุดในการประมูลก็คือ การกำหนดเพดานคลื่นไว้ที่ 15 MHz (เพียงพอสำหรับการให้บริการ) และมีจำนวนผู้เข้าร่วมประมูลมากกว่า 3 ราย โดยรายที่ชนะอาจได้คลื่นความถี่ไป 151515 (เท่ากัน) แต่หากจำนวนผู้เข้าร่วมประมูลมีเพียง 3 รายก็เป็นเรื่องที่โทษใครไม่ได้ และไม่ควรไปแก้ปัญหานี้โดยการเพิ่มเพดานคลื่นความถี่ อันเป็นการสร้างปัญหาใหม่ซ้ำซ้อนขึ้นไปอีก

หาก กสทช.มีอำนาจ “เสก” ให้คลื่น 45 MHz ขยายสูงขึ้นเป็น 50 MHz หรือมีอำนาจบังคับให้มีผู้ประกอบการรายที่สี่ และ ห้า ฯลฯ เข้าร่วมประมูล เพื่อเพิ่มการแข่งขัน กสทช.ก็คงทำไปแล้ว แต่เมื่อ กสทช.มิอาจทำได้ จึงย่อมไม่เป็นธรรม หากจะมองว่า กสทช.จงใจใช้ดุลพินิจทำลายการแข่งขันหรือเอื้อประโยชน์ใคร

ตรงกันข้าม ดุลพินิจที่ กสทช.ใช้ในครั้งนี้ หากมองในแง่กฎหมายย่อมเห็นได้ถึงความเป็นกลางในเชิงกฎเกณฑ์ กสทช.ไม่อาจทำเกินหน้าที่โดยทำนายอนาคตและใช้ดุลพินิจ “เลือกสูตรเฉพาะ” สำหรับกรณีมีผู้ประมูลเพียง 3 รายเท่านั้น ทั้งนี้เพราะ กสทช.เองก็ต้องเคารพโอกาสและสิทธิของผู้อื่นที่จะเข้าประมูลเช่นกัน อีกทั้งการเลือกสูตรเฉพาะสำหรับกรณีมีผู้ประมูลเพียง 3 รายก็มีข้อเสียในระยะยาวดังที่ได้กล่าวมาแล้ว

ประการที่สาม ประเด็นที่ว่าราคาประมูลชุดความถี่ที่ตั้งต้นที่ชุดละ 4,500 ล้านบาทนั้นต่ำหรือสูงเกินไปหรือไม่ หากถามนักวิชาการ 10 คน ก็คงได้คำตอบที่ไม่ซ้ำกัน นักกฎหมายเองก็ยอมรับความจำเป็นที่ต้องเคารพดุลพินิจขององค์กรกำกับดูแล เช่น กสทช. ซึ่งผู้เขียนย้ำอีกครั้งว่า กสทช.ไม่อาจพิจารณาเฉพาะราคาการประมูลเพียงอย่างเดียว แต่ต้องอาศัยเหตุผลและปัจจัยการแข่งขันระยะยาวประกอบด้วย

การที่ กสทช.ระมัดระวังไม่ให้ราคาการประมูลนั้นสูงเกินไปนั้น จึงมีเหตุผลที่เข้าใจได้ ซึ่งคงไม่ได้เกี่ยวเฉพาะเรื่อง “ราคาค่าบริการ” เท่านั้น แต่เป็นเรื่อง “คุณภาพบริการ” ด้วย เช่น การขยายและพัฒนาขยายโครงข่าย 3G หลังการประมูลให้ครอบคลุมทั่วประเทศ (Roll out) ซึ่งต้องใช้เงินทุนมหาศาล

และหากต้นทุนการประมูลสร้างภาระที่สูงเกินไป ก็ย่อมกระทบถึงเงินทุนที่ผู้ประมูลต้องใช้เพื่อขยายพัฒนาบริการ จนประชาชนได้รับการบริการที่ล่าช้ามากขึ้นเป็นต้น การแข่งขันระหว่างผู้ประกอบการอาจอยู่ในระดับมาตรฐานคุณภาพที่ต่ำกว่าที่ควรจะเป็น

ที่สำคัญไม่ควรลืมว่า ในทางกฎหมาย กสทช.ก็ยังมีอำนาจคุ้มครองประโยชน์แก่รัฐและผู้ใช้บริการในระยะยาวได้ เช่น อำนาจในการเก็บค่าตอบแทนการใช้คลื่นความถี่หรือค่าธรรมเนียม และการจัดสรรรายได้อื่นเข้ารัฐ รวมไปถึงอำนาจการกำกับดูแลอัตราขั้นสูงของค่าบริการ รวมถึงมาตรการป้องกันการผูกขาดและการกำกับการมีอำนาจเหนือตลาดต่างๆ

ดังนั้น แม้จะมีผู้ใดเห็นว่าราคาประมูลนั้นต่ำเกินไปหรือสูงเกินไป แต่ กสทช.ย่อมชอบที่จะนำราคาประมูลมาเป็นเหตุผลในการใช้อำนาจตามกฎหมายเพื่อกำกับดูแลต่อไป เช่น การปรับอัตราขั้นสูงของค่าบริการ หรือปรับค่าตอบแทนให้แก่รัฐเพื่อนำไปพัฒนาอุตสาหกรรม หรือปฏิบัติตามมาตรการการแข่งขันที่เป็นธรรมอื่นๆ ซึ่งล้วนเกี่ยวโยงกับประสิทธิภาพการแข่งขัน และประโยชน์ของประชาชนในระยะยาวเช่นกัน

ที่กล่าวถึงเหตุผล 3 ประการนี้ เพื่อย้ำหลักการว่า “การประมูลคลื่น” เป็นเพียงขั้นตอนหนึ่งของการกำกับดูแลโดยรวมของ กสทช. ซึ่ง กสทช.เองก็ชอบที่จะใช้ “ดุลพินิจตามกฎหมาย” เพื่อรักษาการกำกับดูแลให้ได้สัดส่วน “ทั้งระบบ” ไม่ใช่เฉพาะส่วนการประมูลเท่านั้น และการด่วนสรุปว่า กสทช.ตั้งราคาประมูลต่ำเกินไปหรือทำให้มีการฮั้วประมูลกัน ก็ย่อมเป็นการกล่าวอ้างที่ขาดแง่มุมในทางกฎหมายและไม่เป็นธรรมนัก

ในฐานะที่เคยวิพากษ์ กสทช.ไว้มาก ก็ขอเป็นกำลังใจให้ กสทช. ว่า แม้การประมูลครั้งนี้อาจมีข้อจำกัดที่ทำให้จำนวนผู้เข้าร่วมประมูลอาจมีไม่มาก และอาจสู้ราคาไม่เข้มข้นดังที่ใจปรารถนา แต่นั่นก็เป็นเพียงด่านแรก สิ่งที่สำคัญกว่าในระยะยาว ก็คือการนำเครื่องมือทางกฎหมายชิ้นอื่น ที่ กสทช.มีอยู่มากำกับดูแล “การแข่งขันหลังการประมูล” ให้มีประสิทธิภาพทั้งในเชิง “ราคา” และ “คุณภาพ” เพื่อประโยชน์สูงสุดของประชาชน

เพราะการแข่งขันในระยะยาว คือ ตัววัดอนาคต 3G ไทยที่แท้จริงยิ่งกว่าราคาการประมูล!