วิวาทะว่าด้วยนโยบายการเงิน (ตอน 1)

โดย...สมชาย สกุลสุรรัตน์

ระยะนี้มีข่าวคราวที่เกี่ยวข้องกับการบริหารนโยบายการเงิน (Monetary Policy) ออกมามากมาย แต่ที่ฮอตสุดๆ จะเป็นข่าวความเห็นที่ไม่ลงรอยกันระหว่าง ดร.วีรพงษ์ รามางกูร ประธานคณะกรรมการธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) กับ ดร.ประสาร ไตรรัตน์วรกุล ผู้ว่าการ ธปท. ว่าด้วยการบริหารเงินทุนสำรองระหว่างประเทศ (International Reserve) กับการบริหารนโยบายการเงินตามกรอบอัตราเงินเฟ้อ (Inflation Targeting) หรือกรอบอัตราแลกเปลี่ยน (Exchange Rate Targeting)

สำหรับประเด็นแรก ดร.วีรพงษ์ มีความเห็นว่า ปัจจุบัน ธปท.มีเงินทุนสำรองระหว่างประเทศสูงถึงประมาณ 1.8 แสนล้านเหรียญสหรัฐ หรือประมาณ 5.4 ล้านล้านบาท จึงควรนำทุนสำรองบางส่วนไปลงทุนให้ได้ผลตอบแทนสูงขึ้น เพื่อลดขาดทุนสะสมของ ธปท. ซึ่งมีอยู่ประมาณ 4 แสนล้านบาท กับอีกส่วนหนึ่งควรแบ่งให้รัฐบาลนำไปลงทุนพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน (Infrastructure) ของประเทศ เช่น การสร้างรถไฟความเร็วสูง เส้นทางคมนาคม โครงการป้องกันน้ำท่วม ฯลฯ แทนที่จะลงทุนในสินทรัพย์ที่ให้ผลตอบแทนต่ำ เช่น เงินตราต่างประเทศ พันธบัตรรัฐบาลต่างประเทศ หรือซื้อทองคำมาเก็บไว้

ส่วน ธปท.มีความเห็นว่า เงินทุนสำรองมีไว้เพื่อเป็นเครื่องมือในการรักษาเสถียรภาพค่าของเงินบาท เป็นกันชนรองรับการเคลื่อนย้ายของเงินทุนระหว่างประเทศ รองรับความต้องการเงินตราต่างประเทศจากภาครัฐและเอกชนเพื่อชำระหนี้ต่างประเทศ และ/หรือซื้อสินค้าและบริการจากต่างประเทศ ไม่ได้มีไว้เพื่อแสวงหากำไร

นอกจากนั้น การที่ประเทศมีฐานเงินทุนสำรองที่แข็งแกร่งย่อมทำให้ประเทศมีเครดิตได้รับความเชื่อถือจากต่างประเทศ นักลงทุนมีความเชื่อมั่นที่จะลงทุนสร้างรายได้และสร้างงาน โดยมั่นใจว่าจะไม่เกิดวิกฤตการเงินซ้ำรอยเดิมกรณีวิกฤตต้มยำกุ้ง

ดังนั้น ธปทจึงนำเงินทุนสำรองที่ถืออยู่ไปลงทุนในสินทรัพย์ที่มีความเสี่ยงต่ำ ถึงแม้จะได้รับผลตอบแทนต่ำ เพราะการลงทุนในสินทรัพย์ที่มีความเสี่ยงสูง แม้ว่าจะได้รับผลตอบแทนสูง แต่ก็เสี่ยงกับการขาดทุนและการขาดสภาพคล่องในยามที่เกิดวิกฤตการเงิน เช่น ถ้ามีการไหลออกของเงินทุนเพราะเกิดวิกฤตเศรษฐกิจในต่างประเทศ เป็นต้น

อย่างไรก็ตาม สิ่งที่ควรพิจารณาในกรณีนี้ คือ ถึงแม้ ธปท.ต้องการที่จะนำเงินทุนสำรองไปลงทุนในสินทรัพย์ที่มีความเสี่ยงสูง เช่น ลงทุนในอสังหาริมทรัพย์ ธุรกิจด้านการพลังงาน ลงทุนถือหุ้นในบริษัทใหญ่ๆ ในต่างประเทศ นอกเหนือจากการลงทุนในสินทรัพย์ความเสี่ยงต่ำ เช่น เงินพันธบัตรรัฐบาลต่างประเทศ ธปท.สามารถที่จะลงทุนได้ตามความต้องการหรือไม่

ความจริงแล้ว ธปท.ไม่มีสิทธินำเงินทุนสำรองไปลงทุนตามอำเภอใจ อันเนื่องมาจากเหตุผล 2 ประการ ได้แก่

1) มีกฎหมายจำกัดอำนาจและขอบเขตในการลงทุนของ ธปท.

2) เงินทุนสำรองระหว่างประเทศไม่ใช่เงินทุนสะสมหรือเงินออมของ ธปท. แต่เป็นเงินทุนสำรองที่มีหนี้สิน และ/หรือพันธะผูกพันทั้งสิ้น

ผมไม่อยากเน้นย้ำข้อจำกัดตามกฎหมายของ ธปท.ที่ให้ลงทุนได้เฉพาะสินทรัพย์ที่มีความเสี่ยงต่ำและมีความมั่นคงสูง เพราะเดี๋ยวจะมีคนมาบอกว่า ถ้ากฎหมายห้ามไม่ให้ลงทุนในสินทรัพย์ที่มีความเสี่ยงสูง ก็แก้กฎหมายให้ลงทุนได้ก็สิ้นเรื่อง เอาว่าตราบเท่าที่ยังไม่มีการแก้กฎหมาย ธปท.ก็ต้องลงทุนไปภายใต้กรอบที่กฎหมายกำหนด

ที่น่าสนใจกว่าก็คือ ทำไมกฎหมายถึงบัญญัติไว้ให้ลงทุนได้เฉพาะสินทรัพย์ที่มีความเสี่ยงต่ำ

เหตุผลที่กฎหมายบัญญัติให้ ธปท.นำเงินทุนสำรองไปลงทุนได้เฉพาะสินทรัพย์ที่มีความเสี่ยงต่ำทั้งที่ให้ผลตอบแทนต่ำ ก็เพราะเงินทุนสำรองที่ ธปท.ถืออยู่ ไม่ใช่เงินทุนสะสมหรือเงินออมของ ธปท. ธปท.จึงไม่มีสิทธิที่จะนำไปใช้จ่ายหรือลงทุนเพื่อแสวงหากำไรตามใจชอบ

จริงอยู่เงินทุนสำรองเป็นสินทรัพย์ของ ธปท. แต่เป็นสินทรัพย์ที่มีหนี้สินหรือภาระผูกพัน ในจำนวนเงินทุนสำรอง 1.8 แสนล้านเหรียญสหรัฐ ประมาณ 7 หมื่นล้านเหรียญสหรัฐ มีภาระผูกพันหนุนหลัง ธนบัตรที่ ธปท.พิมพ์ออกไปใช้หมุนเวียนในระบบเศรษฐกิจ ส่วนที่เหลืออีกประมาณ 1.1 แสนล้านเหรียญสหรัฐ ส่วนหนึ่งเกิดจากการที่ ธปท.กู้ยืมเงินบาทจากสถาบันการเงินมาซื้อเงินเหรียญสหรัฐเก็บไว้ เพื่อไม่ให้เงินบาทแข็งค่าขึ้นจนกระทบต่อการส่งออก กับอีกส่วนหนึ่งเกิดจากการที่นักธุรกิจ พ่อค้า และประชาชนทั่วไปนำเงินตราต่างประเทศที่ได้รับจากการขายสินค้าหรือบริการหรือได้รับเงินบริจาค มาแลกเงินบาทออกไปใช้ วันไหนที่ต้องการแลกเงินตราต่างประเทศคืน ธปท.จะต้องมีเงินตราต่างประเทศสำรองไว้ให้แลกคืน จะไม่ให้แลกคืน โดยอ้างว่าธนบัตรเป็นเงินที่ใช้ชำระหนี้ได้ตามกฎหมายตามที่พิมพ์ไว้บนธนบัตรคงไม่ได้ เพราะธนบัตรไทยใช้ชำระหนี้ได้ตามกฎหมายเฉพาะในประเทศไทยเท่านั้น ถ้าจะซื้อเครื่องบินโดยสาร เครื่องจักร หรืออาวุธยุทโธปกรณ์จากต่างประเทศ ต้องเอาเงินบาทมาแลกเงินเหรียญสหรัฐจาก ธปท.ไปซื้อ จะขนธนบัตรไทยไปซื้อไม่ได้เหมือนกัน

เพราะฉะนั้น เงินทุนสำรองที่ ธปท.ถือไว้ จึงมีลักษณะคล้ายคลึงกับเงินฝากที่ธนาคารพาณิชย์ถือ แต่แทนที่จะได้รับสมุดเงินฝาก ผู้ที่ “ฝาก” เงินตราต่างประเทศไว้กับ ธปท.จะได้รับพันธบัตร ธปท. หรือธนบัตรมาถือไว้แทนเพื่อเป็นหลักฐานในการ “ฝาก” เงินตราต่างประเทศไว้กับ ธปท.