แนวคิดใหม่ในการควบคุมคอร์รัปชัน

โดย...สังคีต พิริยะรังสรรค์

วิกฤตเศรษฐกิจครั้งร้ายแรงที่สุดของประเทศไทยในปี 2540 ทำให้มุมมองของนักธุรกิจขนาดใหญ่ต่อสังคมการเมืองเปลี่ยนแปลงไป นักธุรกิจหมดหวังและเริ่มไม่เชื่อมั่นในความรู้ความสามารถของนักการเมืองและพรรคการเมืองในขณะนั้น ว่าจะนำพาเศรษฐกิจของประเทศต่อไปได้อย่างราบรื่น

วิกฤตเศรษฐกิจไม่เพียงแต่ทำลายความเชื่อมั่นของกลุ่มทุนขนาดใหญ่ต่อสังคมการเมืองเท่านั้น ที่สำคัญทำให้พวกเขาตัดสินใจสร้างพรรคการเมืองของตัวเองขึ้น ส่งผลให้บทบาททางการเมืองของพวกเขาเปลี่ยนแปลงไปอย่างสำคัญ กล่าวคือ จากที่เคยเล่นบทอยู่หลังฉากทางการเมือง พวกเขาได้ก้าวออกมาเป็นตัวแสดงบนเวทีทางการเมืองด้วยตัวเอง

ไม่ใช่ว่าไม่เคยมีนักธุรกิจที่เข้าสู่การเมืองก่อนปี 2544 เพราะว่าในระหว่างปี 2518-2543 มีนักธุรกิจที่ลงสมัครรับเลือกตั้งเป็น สส.ทั่วประเทศเพิ่มจำนวนมากขึ้นเป็นลำดับ แต่พรรคการเมืองที่มีบทบาทในสภา ส่วนใหญ่ในช่วงเวลานั้นมักเป็นการผสมผสานกันระหว่างอดีตแม่ทัพนายกอง ข้าราชการ และนักธุรกิจ

แต่การเกิดขึ้นของพรรคการเมืองใหม่ที่รวบรวมกลุ่มทุนขนาดใหญ่ของประเทศจำนวนมากมาไว้ด้วยกันเป็นปรากฏการณ์ที่สะท้อนถึงการเปลี่ยนยุคสมัยของการเมืองไทย เป็นที่น่าสังเกตว่ากลุ่มนักธุรกิจเหล่านี้เข้าสู่สังคมการเมืองโดยมีแรงจูงใจที่จะลงทุนทางการเมือง เพื่อครอบครองอำนาจรัฐและใช้อำนาจรัฐเปลี่ยนแปลงเศรษฐกิจสังคมการเมืองไทย

หลังจากก่อตั้งพรรคการเมืองได้ราว 1 ปี กลุ่มทุนที่ใช้นโยบายจากลัทธิอรรถประโยชน์ (Utilitarianism) ที่ว่ารัฐบาลประชาธิปไตยมีหน้าที่ทำให้ประชาชนมีความสุขมากที่สุด ก็สามารถชนะการเลือกตั้งอย่างถล่มทลายและมีอำนาจติดต่อกันหลายปี วาทกรรมของกลุ่มทุนเรื่องเสรีภาพในการแข่งขันอย่างไม่ขีดจำกัด

ในท้ายที่สุดกลับพบว่าเป็นการเอื้อต่อการแสวงหาสัมปทาน และการผูกขาดโครงการขนาดใหญ่ของภาครัฐ

กลุ่มทุนได้สร้างวาทกรรมประชาธิปไตยแบบไทยๆ ที่ถือเอาจำนวนเสียงข้างมากในสภาเป็นเกณฑ์ตัดสินความถูก/ผิด ในทุกเรื่อง แต่สิ่งที่พวกเขาให้คุณค่าค่อนข้างน้อย คือมิได้ส่งเสริมจิตวิญญาณของระบอบประชาธิปไตย ที่ถือว่าคุณค่าสูงสุดของการปกครองในระบอบนี้ก็คือ ความมีคุณธรรมและจริยธรรมของบุคคลสาธารณะ ที่จะต้องแสดงให้สาธารณชนได้เห็นถึงความซื่อสัตย์ สุจริต และการรักษาผลประโยชน์ส่วนรวมยิ่งกว่าผลประโยชน์ส่วนตัว

เพราะเหตุที่มีแรงจูงใจมาตั้งแต่ต้นว่า การเข้าสู่สังคมการเมืองนั้นเป็นเพียงการลงทุนทางการเมือง ดังนั้นกลุ่มทุนจึงใช้เงินไปซื้ออำนาจทางการเมือง แล้วใช้อำนาจทางการเมืองไปสร้างเงินให้ได้มากยิ่งขึ้น

ดังนั้น เมื่อได้เป็นรัฐบาลแล้ว ท่วงทำนองการทำงานของกลุ่มทุนจึงแตกต่างจากนักการเมืองแบบเดิมที่มีวัฒนธรรมการทำงานแบบ “อำมาตย์” พวกเขาใช้วัฒนธรรมแบบดิบๆ แบบพ่อค้า นักธุรกิจโยกย้ายข้าราชการชั้นผู้ใหญ่ โดยไม่ให้เหตุผลต่อสาธารณชน แล้วแต่งตั้งญาติพี่น้อง พวกพ้อง คนใกล้ชิดเข้าทำหน้าที่แทน การโยกย้ายบุคลากรในภาครัฐที่สำเร็จในช่วงเวลาอันสั้น มาจากการอาศัยวัฒนธรรมเครือข่ายพวกพ้อง และการใช้เจ้าหน้าที่ภาครัฐเป็น “ตัวแทน”

พฤติกรรมที่กล่าวถึงข้างต้นไม่สามารถเกิดขึ้นได้ในสังคมประชาธิปไตย เพราะพฤติกรรมแบบนี้จะถูกเรียกว่า การคอร์รัปชันในการบริหารราชการ ซึ่งเป็นความผิดทางอาญา แต่เนื่องจากในสังคมไทย พฤติกรรมแบบนี้ของนักการเมืองมิได้เข้าข่ายว่าเป็นการทุจริตและประพฤติมิชอบตามกฎหมาย แต่กลับถูกมองว่าเป็นการใช้อำนาจอย่างชอบธรรมตามกฎหมายของฝ่ายบริหาร พฤติกรรมที่ถูกเรียกว่าคอร์รัปชันในสังคมอารยะจึงยังเป็นสิ่งที่กฎหมายไทยให้การยอมรับอยู่

อำนาจทางการเมืองที่ไปสร้างเม็ดเงินให้แก่กลุ่มธนกิจการเมือง ส่วนใหญ่จะเกี่ยวข้องกับโครงการจัดซื้อจัดจ้างของรัฐบาล การได้สัมปทาน โดยอาศัยจุดอ่อนของกฎหมาย หรือการแก้ไขระเบียบและกฎหมายหรือการใช้นโยบายของรัฐบาลที่แถลงไว้ต่อสภา แต่นโยบายที่ดูเหมือนทันสมัยกลับมีความเอนเอียงที่จะเกิดผลประโยชน์ทับซ้อนขึ้นในภายหลัง

การกระทำแบบนี้ในทางทฤษฎีจะถูกเรียกว่า การคอร์รัปชันทางเศรษฐกิจ

แต่ในเมืองไทย ป.ป.ช. ไม่สามารถเอาผิดนักการเมืองที่มีพฤติกรรมฉ้อฉลแบบข้างต้นได้ ปัญหาสำคัญในเรื่องนี้มาจากกรอบความคิดเรื่อง การทุจริตของชนชั้นนำและของสังคมไทยเอง ที่มองการทุจริตจากมุมแคบๆ คือใช้มุมมองทางด้านกฎหมาย ซึ่งแตกต่างจากสังคมที่เจริญแล้ว ที่ใช้แนวความคิดเรื่องคอร์รัปชันเป็นเครื่องมือไปกำกับดูแลและควบคุมนักการเมืองและข้าราชการที่ทุจริตได้อย่างมีประสิทธิภาพมากกว่า

เพราะแนวความคิดนี้ ให้ความสำคัญกับพฤติกรรมที่เบี่ยงเบนไปจากหลักคุณธรรมและจริยธรรมของความเป็นบุคคลสาธารณะเป็นสิ่งแรกสุด การก่อความเสียหายให้กับผลประโยชน์ส่วนรวมเป็นความสำคัญลำดับที่สอง ส่วนกฎหมายเป็นความสำคัญลำดับท้ายสุด

ผลประโยชน์ที่เกิดขึ้นจากธุรกิจการเมืองจะถูกแบ่งออกเป็น 3 ส่วน คือ ส่วนแรก จะถูกใช้ไปเพื่อรักษาอำนาจทางการเมือง โดยการจ่ายเงินพิเศษเป็นรายเดือนให้แก่ สส. เพื่อซื้อความภักดี การลงทุนซื้อ สส. จากพรรคอื่น และการลงทุนซื้อพรรคการเมืองขนาดเล็กและขนาดกลาง เพื่อให้จำนวน สส.ในสภามีมากเพียงพอที่จะทำให้รัฐบาลมีเสถียรภาพ

พฤติกรรมแบบนี้เคยเกิดขึ้นในประเทศอังกฤษเมื่อกว่า 100 ปีแล้วมา ในปัจจุบันไม่อนุญาตให้กระทำได้ หากผู้ใดฝ่าฝืนจะถูกเรียกว่าเป็น การคอร์รัปชันทางการเมือง แต่สำหรับสังคมไทยแล้ว พฤติกรรมแบบนี้ในทางกฎหมายยังไม่ถือว่าเป็นการทุจริต

เงินส่วนที่สอง จะถูกนำไปใช้ลงทุนซ้ำในการแข่งขันเลือกตั้งเพื่อให้สามารถรักษาระบอบการปกครองต่อไปได้ พฤติกรรมที่นักการเมืองนิยมใช้คือ การนำเอาทรัพยากรและบุคลากรของรัฐมาทำงานให้แก่พรรครัฐบาล ซึ่งในประเทศที่เจริญแล้วจะถือว่าเป็นการใช้อำนาจในทางมิชอบ หรือที่เรียกกันว่า การคอร์รัปชันทางการเมือง

ความผิดในลักษณะนี้ นักการเมืองจะถูกลงโทษให้พ้นจากสังคมทางการเมืองไปตลอดชีวิต แต่สำหรับสังคมไทยยังไม่ได้เริ่มต้นพูดถึงปัญหานี้ และพฤติกรรมของนักการเมืองไทยแบบนี้ยังไม่ถูกถือว่าเป็นการทุจริตตามกฎหมาย

ส่วนเงินส่วนสุดท้าย จะถูกส่งกลับไปเป็นรายได้ที่ไม่ต้องเสียภาษีของนักการเมืองเพื่อใช้ขยายอาณาจักรทางธุรกิจของตนต่อไป

สังคมไทยควรตระหนักว่ากลุ่มทุนที่เข้าสู่การเมืองนั้นมีประสบการณ์ในการติดสินบนกลุ่มข้าราชการมาก่อน เมื่อกลุ่มทุนกลายเป็นรัฐเสียเอง พวกเขาจึงสามารถสร้างนวัตกรรมใหม่ๆ ในการคอร์รัปชันที่องค์กรต่อต้านการทุจริตตามกฎหมายยากที่จะติดตามไล่ทันได้

นวัตกรรมการคอร์รัปชัน ไม่ว่าจะเป็นการคอร์รัปชันทางการเมือง ในการบริหารราชการ และในทางเศรษฐกิจ จึงขยายตัวรวดเร็วเหมือนวัชพืช เงินใต้โต๊ะจากโครงการจัดซื้อจัดจ้างของภาครัฐเพิ่มขึ้นจากร้อยละ 5-10 ในทศวรรษก่อเป็นร้อยละ 30-40 ในช่วง 10 ปีหลังนี้ และรัฐต้องสูญเสียงบประมาณแผ่นดินจากปีละหลายหมื่นล้านบาท กลายเป็น 1-2 แสนล้านบาทต่อปี ส่วนองค์กรภาครัฐแทนที่จะควบคุมการทุจริต ก็กลับมาทุจริตเสียเอง

หากสังคมไทยต้องการต่อสู้กับการทุจริตอย่างจริงจัง ผู้เขียนเห็นว่าการปฏิรูปหลักคิดเรื่องการทุจริตควรให้เป็นมาตรฐานเดียวกับความหมายการคอร์รัปชันของประเทศที่เจริญแล้ว รวมทั้งต้องมีการยกเครื่องธรรมาภิบาลของหน่วยงานตรวจสอบทุจริตครั้งใหญ่อีกด้วย m